Используя терминологию правительственных программ, можно сказать, что страна как место жизни граждан по-прежнему неконкурентоспособна, пишет ректор Российской экономической школы, известный экономист Сергей Гуриев в книге «Мифы экономики». Заявление прозвучало в 2009 году, но с тех пор едва ли потеряло в актуальности. В пользу этого свидетельствуют наработки многих аналитических групп, например, занимающихся корректировкой Стратегии 2020. Несмотря на декларируемую на разных уровнях государством поддержку гражданского общества и малого бизнеса, потенциал самоорганизации и самореализации граждан пока не использован, утверждают эксперты группы 16 «Развитие общественных институтов». Существующие успешные примеры и опыт такой самоорганизации через добровольчество, работу в некоммерческом секторе, создание малых социальных предприятий, участие в местном самоуправлении и благотворительность, по их словам, остро нуждаются в поддержке и продвижении со стороны государства и могут стать тем самым недостающим ресурсом, который запустит механизм модернизации «изнутри» общества. Больше того: есть основания полагать, что силами самих людей через некоммерческие организации можно минимизировать многие социальные проблемы. «Сегодня они недостаточно эффективно решаются во многом из-за недоиспользования потенциала организаций некоммерческого сектора», – считает начальник отдела некоммерческого сектора экономики Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития России Екатерина Шмулевич.
С какими НКО сотрудничать?
За время президентства Дмитрия Медведева в условиях работы некоммерческих организаций в России произошел ряд позитивных изменений. Наряду с концепциями развития сектора были приняты законы, улучшающие положение добровольцев и благополучателей НКО, а также условия работы самих организаций. Для подготовки и внедрения изменений задействован потенциал существующих структур, а также созданы специальные переговорные площадки. Риторика руководства страны в отношении деятельности НКО улучшилась до нейтрально-позитивной, глава государства многократно выступал с призывом рассматривать социально ориентированные некоммерческие организация в качестве партнеров в решении социальных проблем и улучшении качества жизни в стране.
Социально ориентированные некоммерческие организации
Понятие «социально ориентированные НКО» введено Федеральным законом от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». К таким организациям относятся НКО, которые созданы в предусмотренных законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний и общественных объединений, являющихся политическими партиями) и занимаются деятельностью, направленной на решение социальных проблем и развитие институтов гражданского общества. Например, социальной поддержкой граждан, благотворительностью, деятельностью в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения и так далее (перечень есть в законе). При этом законами субъектов и муниципальных образований могут устанавливаться иные виды деятельности социально ориентированных НКО.
Как видно из написанного выше, причислить себя к социально ориентированным может большинство некоммерческих организаций. Выделить так называемые организации общественной пользы (термин, который используется в некоторых развитых странах) из общей массы НКО в России пока не удается. А до тех пор пока не определены критерии отнесения НКО к организациям общественной пользы и механизмы, сдерживающие процесс мимикрирования под них злоумышленников, они не могут претендовать на льготы или, точнее, особые условия функционирования в режиме наибольшего благоприятствования, в том числе со стороны власти всех уровней. Например, на разные правила в налоговом законодательстве для НКО, которые преследуют принципиально разные цели.
НКО различных организационно-правовых форм
Попытки классифицировать некоммерческие организации по разным основаниям в России были и раньше. Одни – более успешные, другие – менее. В основе правового регулирования отношений, связанных с созданием и деятельностью НКО, лежит множество законодательных актов. При этом предусмотренные законодательством особенности функционирования той или иной формы организации иногда противоречат общим правилам работы всех НКО (отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности организации и нераспределение прибыли между участниками НКО).
Всего существует около 30 организационно-правовых форм, в которых могут работать НКО. Это прописано в Гражданском кодексе и федеральных законах. Многие организационно-правовые формы на практике дублируют друг друга, что приводит к путанице. Поэтому часть из них, возможно, в будущем прекратит свое существование. С другой стороны, существующие организационно-правовые формы не охватывают всех возможностей работы гражданского общества, например, не позволяют предоставлять членство в объединениях одновременно физическим и юридическим лицам. А также недостаточно регулируют отношения между учредителями, членами НКО и лицами, оказывающими им поддержку; оставляют пробелы в правилах регулирования предпринимательской деятельности некоммерческих организаций и др.
Некоммерческое общество
Первый проректор НИУ «Высшая школа экономики» Лев Якобсон на протяжении последних лет говорит о целесообразности определить два набора требований к НКО. Первый – базовый – включил бы все то, что уже прописано в законодательстве (что не мешает совершенствовать это законодательство и вносить в него коррективы). Второй набор требований предназначен для организаций, претендующих на дополнительную поддержку со стороны государства, особый налоговый режим, повышенную лояльность стейкхолдеров и прочие атрибуты так называемого режима наибольшего благоприятствования деятельности. Готовые взять на себя дополнительные обязательства организации могли бы функционировать в новой организационно-правовой форме.
Такой подход (с введением новой организационно-правовой формы) хорош еще и тем, что не приведет к дроблению существующих организационно-правовых форм (так как их и так довольно много). Не обязательно при этом и их объединение, что повлекло бы серьезные трудности для уже зарегистрированных и осуществляющих деятельность некоммерческих организаций.
Целесообразно ввести новую организационно-правовую форму, которая «была бы всеобъемлющей, чтобы ее могла избрать практически любая организация, непосредственно принадлежащая к инфраструктуре гражданского общества, и вместе с тем достаточно четко ограничивалась бы предъявляемыми к ней требованиями от НКО иного характера. Именно такова форма некоммерческого общества», пишут авторы издания «Правовые основы функционирования некоммерческого сектора: проблемы, направления совершенствования» (выпущено издательским домом ГУ-ВШЭ). Общие положения соответствующего закона, по их мнению, должны содержать определение, предусматривающее, что некоммерческим обществом признается НКО, основанная на добровольном членстве и созданная гражданами и (или) юридическими лицами для целей, имеющих прямое отношение к развитию гражданского общества. Разумеется, эти цели должны раскрываться в тексте закона, а их конкретный перечень применительно к отдельной организации необходимо фиксировать в их уставе. В издании также опубликован проект закона «О некоммерческом обществе», который в настоящее время дорабатывается экспертами.