Принятые поправки в законы о НКО противоречат Конституции РФ и здравому смыслу
Депутаты обеих палат парламента перед уходом на летние каникулы преподнесли некоммерческим организациям «подарок» в виде Федерального закона № 454517-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В этом обширном документе, которым вносятся поправки во многие российские законы, четыре нововведения, касающиеся НКО, вызвали у экспертов сообщества резко негативную реакцию.
«Две поправки в закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» были внесены Министерством юстиции после первого чтения законопроекта в Госдуме, – рассказывает старший юрист российского филиала Международного центра некоммерческого права (МЦНП) Василий Романец. – Они наделяют органы Минюста полномочиями по проведению внеплановых проверок некоммерческих организаций, да еще и без заблаговременного уведомления».
Основанием для таких проверок, согласно тексту документа, в одном случае являются «обращение и заявление граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, информации от органов госвласти и СМИ о фактах, свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в деятельности НКО»; во втором – представление избирательной комиссии, если избирком выявляет какие-либо нарушения Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
Совершенно неясно, как граждане и юридические лица должны обнаруживать факты экстремизма в деятельности НКО. Речь не идет о распространении запрещенных экстремистских материалов, с этим все понятно. Но экстремизм может выражаться и в высказываниях. Однако существующая практика показывает, что даже уголовные дела по фактам таких высказываний не возбуждаются без заключения специалистов-лингвистов, которые и определяют, содержатся в тех или иных словах признаки экстремизма или нет. Теперь же, согласно поправке, лингвинистическую экспертизу выражений сотрудников НКО сможет провести любой человек!
Кроме того, эта норма является еще и дискриминационной по отношению к некоммерческим организациям. Почему только НКО могут заниматься экстремизмом? Бизнес-структурам это даже сподручнее, поскольку они располагают еще и деньгами для финансирования экстремистской деятельности. Некоммерческие же организации, как известно, существуют только за счет членских взносов, грантов и пожертвований. «Таким образом, – считает Василий Романец, – нарушается принцип равенства перед законом, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ. Кстати, эти поправки противоречат административному регламенту самого Минюста о проведении проверок НКО, в котором говорится о презумпции добросовестности некоммерческой организации. А теперь получается, что НКО признается заведомо виновной».
Что касается поправки о нарушении избирательного законодательства, то, судя по письму в правительство, в котором Минюст обосновывает необходимость внеплановых проверок по представлению избиркома, речь идет о нарушении финансирования избирательных кампаний: органы юстиции «…обязаны проверить сведения о внесении или перечислении некоммерческими организациями пожертвований в избирательный фонд, фонды референдума…»
«Как только поправки появились, мы их изучили, подготовили аналитическую справку, разослали ее по органам власти, сообщали о своих соображениях везде, где только можно, однако все наши обращения были проигнорированы, – говорит Василий Романец. – Не знаю, была ли коррупционная экспертиза нормы по поводу экстремизма, но она предоставляет широкое поле для злоупотреблений».
Когда поправки Минюста поступили в правительство, оно направило их в профильные министерства, в частности, в Министерство экономического развития. Отзыв Минэкономразвития был резко негативный. В ответе сказано, что сфера противодействия экстремизму более чем в достаточной степени регламентирована законом № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а избирательное законодательство урегулировано законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и законом «О политических партиях», поэтому подобные основания для проведения внеплановых проверок излишни.
Кроме того, по данным из неофициальных источников, эти поправки обсуждались у первого зама руководителя Администрации президента Владислава Суркова, а также у советника президента Михаила Федотова, и они их не поддержали. Тем не менее, поправки не только остались в законопроекте, но были приняты и одобрены обеими палатами.
В принятом законе есть поправка, разработанная, как предполагают юристы, Федеральной антимонопольной службой. Так, в закон № 38-ФЗ «О рекламе» будут внесены такие изменения: «…юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны представлять в антимонопольный орган… необходимые документы, материалы, объяснения, информацию в письменной или устной форме, в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну, включая служебную переписку в электронном виде, также обеспечивать полномочным лицам антимонопольных органов доступ к такой информации».
Другими словами, если ФАС приходит с проверкой в сфере законодательства о рекламе, проверяемая организация обязана предоставить ей всю информацию, включая служебную переписку. «Право на тайну переписки может быть ограничено не иначе как по решению суда – это записано в статье 23 Конституции РФ, – говорит Василий Романец. – А в этом законе закрепляется обязанность всех организаций, в том числе и НКО, предоставлять свою служебную переписку представителям антимонопольной службы. Под этой вывеской они смогут просматривать всю переписку, касается она рекламы или нет. Фактически, нарушается конституционный принцип».
Четвертым неприятным для НКО нововведением стала поправка в Кодекс об административных правонарушениях. В КОАП вносится статья 19.4.1, которая устанавливает ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа госконтроля или уклонение от проверок. «Эти изменения, возможно, не носили бы такой негативный характер, если бы не поправки Минюста и ФАС, – считает Василий Романец. – А этой статьей в КОАП законодатель дополнительно защищает проверяющего – организация уже под страхом административной ответственности не может уклониться от проверок».
Кстати, четкого определения, что является воспрепятствованием или уклонением от проверки, новой статьей КОАП не прописано, так что ее можно трактовать по-разному. Одни проверяющие могут посчитать воспрепятствованием своей деятельности или уклонением от проверки отсутствие сотрудников организации в офисе, другие – запертую дверь конторы… Для организации же это может обернуться значительным штрафом или даже приостановлением деятельности.
Почему появились эти поправки? Эксперты третьего сектора предлагают разные варианты. Одни считают, что виной тому очень большой текст нового закона – более 350 страниц, к тому же он касается порядка 60 федеральных законов: о недрах, о земле, о животном мире, о радиационной безопасности… Немудрено заблудиться в этих юридических дебрях. Другие аналитики объясняют это обычной поспешностью Госдумы и Совета Федерации перед предстоящими каникулами – план-то никто не отменял! И действительно, в последние дни весенней сессии 2011 года депутатами Госдумы были приняты, а Советом Федерации одобрены десятки законопроектов. Где уж там разбираться с каждой конкретной поправкой!
Когда готовился этот материал, закон № 454517-5 дожидался подписи президента. Если Дмитрий Медведев не наложит на него вето, у контролирующих органов появятся мощные рычаги, которые могут быть использованы для давления на НКО.
Геннадий Шалаев
P.S. В настоящее время ФЗ №242 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» подписан Пезидентом РФ.