Влада Муравьева: Начнем с деления мира на коммерческий и некоммерческий. Граница довольно условная. Некоммерческие организации в определенной степени могут заниматься коммерческими проектами, у коммерческих компаний есть благотворительные программы. При этом в последнее время произошло – вернее, продекларировано и, наверное, произойдет – изменение правил игры для некоммерческих организаций.

Иностранными агентами могут быть только некоммерческие организации.

Коммерческая компания, сколько бы у нее ни было иностранных денег и партнеров,  просто не имеет шанса им оказаться. Центральный банк предложил сообщать об операциях НКО как потенциально попадающих под отмывание средств и финансирование терроризма. Аналогичные поправки для внебанковских организаций были приняты еще летом – теперь почтовые переводы и многие другие операции по счетам НКО и их сотрудников проверяются: вдруг они открытку отправят не туда и не о том? Для коммерческих компаний таких правил нет. Вопрос: если организация не занимается сбором пожертвований, стоит ли ей биться за статус некоммерческой организации? Не проще ли открыть коммерческую?

Леонид Перцов: Основная разница между коммерческим и некоммерческим сектором заключается в целях деятельности. Коммерческий сектор нацелен на извлечение прибыли, некоммерческий ставит те или иные социальные цели. На уровне экономики в целом, на уровне правового регулирования, естественно, эти два сектора должны быть разделены.

При этом в жизни грань между коммерческим и некоммерческим миром может быть зыбкой. Есть некоммерческая и благотворительная деятельность у бизнеса, есть хозяйственная деятельность НКО, которая может быть как коммерческой, так и  некоммерческой.

Если говорить о выборе формы, в какой организации лучше осуществлять деятельность, общей рекомендации быть не может. Для организации, которая существует много лет, изменение организационно-правовой формы, утрата статуса НКО может привести к серьезным потерям. Во-первых, имиджевым. Во-вторых, если речь идет о контрактах с государственным и муниципальным сектором, сейчас по 94-му Закону (Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005.№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». – В.М.) критерии конкурсного отбора участников, как правило, включают опыт дельности. Если это опыт одной организации, а заявку подает другая, обычно он не будет учтен. Даже если АНО является, например, учредителем одноименного ООО.  Поэтому для существующих организаций изменение формы при прочих равных – это, конечно же, риск.

Новая организация теоретически можно регистрироваться и в форме коммерческой,  являясь некоммерческой по целям. Но с имиджевой точки зрения это минус. В восприятии людей – и принимающих решения, и потребителей тех или иных услуг, получателей помощи – коммерческая и некоммерческая организация – это совсем не одно и то же. А что касается политической обстановки, условия деятельности НКО, как волны: была волна поддержки некоммерческого сектора, сейчас волна ужесточения требований. Через какое-то время, вероятнее всего, ситуация вновь изменится.

В.М.: А с точки зрения налогообложения?

Л.П.: С точки зрения налогообложения очень важно, является ли организация получателем целевых поступлений от физических или юридических лиц. Для НКО ряд налоговых барьеров был в последние годы снят, но сохраняется проблема учета административно-хозяйственных расходов при уплате налога на прибыль, если организация одновременно является получателем целевых средств и ведет приносящую доходы деятельность. Административно-хозяйственные расходы некоммерческой организации в связи с такой приносящей доход деятельностью приходится платить из прибыли, она не может списать их на издержки по приносящей доходы деятельности (в настоящее время существуют противоречивые разъяснения государственных структур о том, могут ли НКО в целях уменьшения базы по налогу на прибыль от предпринимательской деятельности частично  учитывать общехозяйственные расходы. Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан обратилась к директору Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России Илье Трунину за официальным комментарием. – В.М.). При этом приносящая доходы деятельность не обязательно является коммерческой, то есть нацеленной на извлечение прибыли. Это могут быть социальные мероприятия, социальные услуги, социальная реклама, но они оформляются по договорам или контрактам на оказание услуг, выполнение работ, а значит, как приносящая доходы деятельность. Это может увеличивать себестоимость услуг и работ НКО на 5–10%.

В.М.: Здесь мы переходим к вопросу о том, стоит ли заниматься коммерческой, приносящей доходы деятельностью в рамках некоммерческой организации, или для этих целей лучше учредить отдельное коммерческое юридическое лицо?

Л.П.: Возможные минусы ведения коммерческой деятельности в рамках НКО – удорожание продукта и более пристальное внимание властей на нынешнем историческом отрезке… Ответ на это вопрос зависит от отрасли и от того, как в дальнейшем будет осуществляться финансирование организации. Если организация создается для оказания социальных услуг и не планирует получать целевых средств, то регистрация в коммерческой форме может быть вполне оправдана. Но надо иметь в виду, что психология работника в коммерческой и в некоммерческой организации – это не одно и то же. В организацию будут приходить новые люди, коллектив со временем будет меняться, атмосфера в организации тоже может измениться, стать более коммерческой.

В.М.: Насколько интересен для некоммерческой организации госзаказ? А соцзаказ? Это вообще одно и то же?

Л.П.: Это термины из разного мира. Государственный (муниципальный) заказ – это юридический термин. Он оформлен законодательно, за ним стоят конкретные процедуры закупок – аукцион, конкурс и другие процедуры отбора поставщиков услуг, работ и товаров. По итогам проведенных процедур отбирается поставщик – юридическое или физическое лицо, с которым заключается государственный или муниципальный контракт.

Социальный заказ – это термин скорее понятийный, экспертный. Под ним в разном контексте могут пониматься разные вещи. В широком смысле речь обычно идет о ситуации, когда государство в той или иной форме передает бюджетные средства на оказание тех или иных социально значимых услуг. Форма передачи может быть различной: государственный или муниципальный заказ, предоставление субсидий поставщикам услуг. Менее известный в России способ – предоставление целевых субсидий потребителям, которые сами выбирают поставщика услуг. Все эти механизмы и есть социальный заказ в общем понимании.

Интерес же поставщика участвовать в системе социального заказа, как правило, заключается в увеличении масштаба деятельности, в гарантированной востребованности оказываемых услуг.

В.М.: Есть мнение, что госзаказ – это когда организация делает что-то для нужд чиновников, министерства…

Л.П.: Нет, это совершенно неверно. Государственный или муниципальный заказ – просто механизм отбора поставщика и заключение с ним контракта на оказание услуг, выполнение работ, поставку товаров – любых. Это может быть оборудование или расходные материалы для учреждений: парты для школ, лекарства для медицинских организаций, питание для детей в детских садах. Это могут быть и услуги, которые передаются непосредственно людям. Те же социальные услуги, например. Правовой механизм один и тот же, но получателями часто являются люди, потребители услуг, а не чиновники.

В.М.: Насколько в мире распространен госзаказ? Или больше распространены субсидии производителям и потребителям?

Л.П.: Во всем мире есть какие-то государственные и муниципальные организации, в которые направляется бóльшая часть бюджетных расходов на социальную сферу (образование, здравоохранение, социальную защиту, поддержку культуры и спорта). А меньшая часть средств из бюджета на оказание услуг передается негосударственным поставщикам.

Типичная для развитой страны ситуация: то, что мы называем соцзаказом, то есть государственный и муниципальный заказ и субсидии в целом, составляет 10–15% бюджетного финансирования отрасли. Условно, из 50 детских садов, которые есть в городе, пять-десять частных, и они получают не только средства родителей в виде платы за услуги, но и средства из бюджета, государственного или чаще муниципального.

А в России часть средств, передаваемая негосударственным и немуниципальным поставщикам, очень небольшая – по разным оценкам, всего 2–3% бюджетных средств, направляемых на оказание услуг в социальной сфере, получают частные поставщики – коммерческие и некоммерческие организации.

В.М.: Как пришли на практике к цифре 10–15%? Что стимулировало?

Л.П.: Очень хороший вопрос! Когда у нас говоришь про финансирование из бюджета негосударственных или немуниципальных поставщиков, часто отвечают, что такое финансирование хорошо для Москвы, для Тюменской области, а мы в своем регионе не настолько богаты, чтобы заниматься подобными вещами. Но это не вполне правильно.

Во многих странах исторически сложилось, что НКО активно вовлечены в оказание социальных услуг. И это не только богатые страны, но и те, которые можно с нами сопоставить, – страны Латинской Америки, Азии. Ситуация, когда из 50 детских садов семь негосударственных, возможна не только в Швейцарии или Германии, но и, например, в развитых странах Латинской Америки. Первоначально создавались частные организации, никто не финансировал их из бюджета, они жили за счет платы за оказываемые услуги. Но с какого-то момента на государственном уровне решили, что зачастую эффективнее предоставить дополнительные средства им, чем направлять деньги в существующие государственные или муниципальные детские сады или строить новые.

А в России в советское время социальная сфера, как и вся заметная по масштабу хозяйственная деятельность, была государственной. После распада СССР созданная сеть  учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты и поддержки и т. д. в частные руки почти не передавалась. С течением времени стали возникать новые негосударственные организации. Но их мало. Соответственно, их роль в оказании социальных услуг по мировым меркам скромная.

В.М.: Что же нужно делать теперь? Менять систему? Передать часть полномочий вместе с деньгами некоммерческому сектору – или просто негосударственным организациям, коммерческим и НКО?

Л.П.: Социальная сфера в России сейчас преимущественно государственная. В целом, увеличение роли негосударственных (немуниципальных) поставщиков в оказании услуг будет стимулировать повышение качества за счет развития конкуренции. Но это увеличение должно производиться поэтапно и с большой осторожностью.

Важный вопрос: следует ли при этой передаче ограничиваться некоммерческим сектором, или правильнее говорить об аутсорсинге негосударственным (немуниципальным) поставщикам в целом – коммерческим и некоммерческим организациям. Обе эти позиции представлены в профессиональной среде, обе имеют под собой аргументы. Институт экономики города – сторонник того, чтобы передача производилась негосударственным и немуниципальным организациям вообще, без каких-то искусственных преференций в пользу НКО.

На региональном и местном уровне, конечно, надо идти от реальных потребностей. Если в каких-то отраслях не хватает мощности учреждений, это повод задуматься о привлечении негосударственных организаций. Например, почти для всех городов России острая проблема – недостаток мест в детских садах. Строить и оборудовать новые детские сады долго и дорого. Кроме того, сейчас волна рождаемости – в репродуктивный возраст вошло многочисленное поколение середины 1980-х годов, а через несколько лет рождаемость по объективным причинам начнет снижаться, построенные детские сады могут оказаться невостребованными. Привлечение частных детских садов может если не решить проблему, то смягчить ее. Если же, наоборот, спрос на услуги снижается, в учреждениях есть простаивающие мощности, экономика вопроса может сама по себе препятствовать возникновению каких-то альтернативных центров, помимо государственных.

Другой причиной привлечения частных организаций может быть низкая эффективность деятельности «традиционных» государственных и муниципальных поставщиков. Появление частников, которые получают средства на оказание услуг, может стимулировать работающие сегодня учреждения оказывать услуги более высокого качества.

В.М.: А российский негосударственный некоммерческий сектор смог бы освоить эти 10–15%?

Л.П.: Если в 2013 году эти 10–15% средств попробовать передать по стране в целом, полагаю, что нет. Точных количественных оценок по России сейчас не даст никто, но в крупных городах уже сегодня, как правило, есть организации, которые оказывают аналогичные или похожие услуги, и они могут расширять свою деятельность. В несколько раз увеличить объем оказания услуг за полгода нельзя, но поэтапное расширение возможно.

Конечно, все очень сильно зависит от отрасли. Общее правило: чем для отрасли более важно наличие специально оснащенного помещения, оборудования, тем обычно менее готов негосударственный сектор в ней к массовому аутсорсингу. А в отраслях, где не требуется специального оборудования или требуется в ограниченном объеме, количество оказываемых услуг можно нарастить достаточно быстро. Например, надомное обслуживание или разного рода консультирование вообще практически не требует оборудования, нужно только небольшое помещение и небольшое количество оргтехники. Исключение из этого правила составляет сфера здравоохранения, это особый мир, с особой организацией финансирования.

В.М.: Как на практике может происходить наращивание заказа социальных услуг у негосударственных/немуниципальных поставщиков?

Л.П.: Передача негосударственным организациям услуг, которые ранее оказывались через государственные или муниципальные организации либо не оказывались вообще, означает следующее. Часть существующих негосударственных организаций, которые уже занимаются аналогичными услугами на платной основе, будет расширять свою деятельность, количество услуг будет увеличиваться за счет спроса, формируемого публичной властью и оплачиваемого из соответствующего бюджета. Отдельные организации, которые раньше оказывали подобные услуги, смогут начать оказывать новый вид услуг – по профилю близкий, но для них новый. Например, организация занималась  надомным обслуживанием лиц пожилого возраста и инвалидов, а с момента получения социального заказа стала дополнительно оказывать услуги стационарного обслуживания. Соответственно, уровень готовности негосударственной или немуниципальной организации к оказанию услуг населению за счет бюджетных средств зависит от наличия квалифицированных специалистов с опытом работы, необходимых площадей, инфраструктуры и т. д.

В.М.: Когда мы говорим, что нужно на конкурсной основе привлекать поставщиков, в Министерстве труда и социальной защиты приводят любимый пример: есть населенные пункты, где одно отделение, например, организации инвалидов, и хорошо, если есть еще какая-нибудь одна организация. Не везде есть негосударственный некоммерческий сектор…

Л.П.: Аргумент, безусловно, правильный. На многих территориях есть один-два поставщика услуг и нет никаких объективных предпосылок к появлению других поставщиков, не важно, государственных или негосударственных. Сам масштаб поселения или района не позволяет развернуться нескольким организациям. Мы в этом отношении с коллегами из федеральных министерств не спорим. Не спорим и в том, что не должно быть самоцелью доведение доли негосударственных/немуниципальных поставщиков до какой-то величины.

Но то, что есть такие поселения, и их много, – не повод вообще не ставить вопрос о роли негосударственных поставщиков. В России около 160 городов с населением более 100 тысяч человек, в них проживают десятки миллионов людей. При этом проводить однозначную черту – больше или меньше 100 тысяч, тоже неправильно. Все опять же зависит от сферы. Различается масштаб отраслей, различается готовность уже работающих организаций оказывать дополнительные услуги необходимого качества, различаются возможности привлекать от людей дополнительные деньги за услуги повышенного качества, компенсируя недостаток бюджетных средств. Поэтому говорить, что негосударственные поставщики услуг – это только для крупнейших, богатейших городов, тоже нельзя. Жизнь где-то посередине находится.

В.М.: В крупных территориях тоже ведь могут проблемы возникнуть?

Л.П.: Конечно. Например, в любых городах могут не проявить интереса потенциальные негосударственные поставщики, даже если все условия созданы. Но лучше создать условия для привлечения негосударственных поставщиков к оказанию социальных услуг, а затем столкнуться с тем, что нет желающих ими воспользоваться, чем пытаться создавать что-то искусственно. Государственные и муниципальные органы отвечают за оказание людям услуг надлежащего качества. Если они не видят готовности и способности существующих негосударственных организаций это делать, привлекать их к оказанию услуг за счет бюджетных средств не следует.

В.М.: А в социальной сфере есть какие-то виды деятельности, о которых можно сказать, что они для НКО не специфичны?

Л.П.: Я думаю, что в социальной сфере отраслей, где для НКО нет места, практически не существует. Может быть, отдельные специфические виды учреждений, к примеру, психоневрологические диспансеры. Но если говорить о социальной сфере в целом – это исключение.

В.М.: Почему аутсорсинг социальных услуг может привести к их удорожанию?

Л.П.: Экономика оказания услуг – крайне важный вопрос. Очень часто, когда говорят о каких-то действиях общественного сектора, в данном случае об аутсорсинге социальных услуг, упоминают об «эффективности бюджетных расходов». Эти слова верны по существу, но использовать их надо с большой осторожностью.

Как в бюджетном секторе сейчас устроено финансирование учреждений? Текущая деятельность по оказанию услуг финансируется на основе государственного (муниципального) задания. Расходы на оказание услуг включают, прежде всего, заработную плату, коммунальные услуги, расходные материалы и т. д. Амортизация, то есть возврат стоимости оборудования и помещений, как правило, не включается в текущее финансирование! Условно здание служит 15 лет, 1/15 стоимости здания фактически является частью стоимости услуг, оказанных в течение года. Но в отчетность эта часть стоимости в явном виде не входит и финансируется отдельно.

А в частной организации в стоимость будут включаться все реальные затраты. Например, есть частная некоммерческая школа. Она должна либо платить стоимость аренды помещений, либо учитывать часть стоимости приобретенного помещения при оценке своих затрат.

Соответственно, когда мы сопоставляем прямые бюджетные расходы на оказание одних и тех же услуг, у государственных и муниципальных учреждений они чаще всего ниже. Но если мы проанализируем, сколько служит помещение, как часто в нем делают ремонт, как используется оборудование, и вычислим полную стоимость услуг, то частный поставщик может оказаться столь же или даже более эффективен. Но чтобы эффективность расходов оценить, необходимо проделать специальный расчет, а не просто взять механически цифры из отчетности.

Органам государственной власти и местного самоуправления, привлекающим  внешних поставщиков, во-первых, можно порекомендовать проводить такую аналитическую работу. Во-вторых, если принято решение, что часть услуг будет уходить в негосударственный (немуниципальный) сектор, подумать о передаче части государственного (муниципального) имущества в безвозмездное пользование либо в аренду на льготных условиях с тем, чтобы уравновесить эту разницу. Аутсорсинг, повторюсь, не должен быть самоцелью. Просто регионы и муниципалитеты, оказывая услуги населению, должны представлять, какие способы выгоднее, какие обеспечивают оказание более качественных услуг. И, исходя из этого, принимать решения о переносе каких-то  услуг в негосударственный сектор. Или о том, что такой перенос в существующих условиях не оправдан.

В.М.: Хотелось еще вот о чем поговорить. Многие считают, что если НКО занимается коммерческими проектами и/или работает как поставщик государственных/муниципальных услуг, то это уже не совсем некоммерческая организация. Опять имиджевые риски?

Л.П.: Пожалуй, какие-то основания для такой точки зрения есть. Если некоммерческая организация получает средства от физических лиц, например, как плату за услуги, она настроена на максимальное удовлетворение их потребностей. А если НКО постоянно взаимодействует с госсектором, получает средства из бюджета, то на мотивы людей в организации это, конечно, оказывает влияние.

Но практически во всем мире, не только в развитых, но и в развивающихся странах, НКО работают с государством. Это естественно с точки зрения расширения возможностей НКО. Это естественно и с точки зрения того, что НКО и государство часто преследуют одни и те же цели, они как партнеры работают на одном и том же поле – как в этом случае обойтись без взаимодействия? Нет никаких рисков только там, где ничего не делается.

*Леонид Перцов — руководитель проектов Сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»