1. Этот законопроект предусматривает внесение в случае его принятия ряда изменений: в закон о закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) от 14 июля 1992 г., в ФЗ об общественных объединениях от 15 мая 1995 г. (с изм. 1997, 1998, 20002, 2003, 2004 г.г.), в ФЗ от 12 января 1996 г. (с изм. 1998, 2002 г.) о некоммерческих организациях.
Обоснование целесообразности и полезности принятия данного законопроекта, содержащееся в пояснительной записке к нему, представляется излишне кратким, почти не аргументированным и поэтому малоубедительным. В этой пояснительной записке говорится о необходимости «комплексной корректировки подходов к правовому регулированию» порядка государственной регистрации некоммерческих организаций за исключением тех, учредителями которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях «единого механизма контроля за соответствием деятельности таких некоммерческих организаций законодательству и декларируемым целям». Установление же такого механизма направлено, согласно пояснительной записке, на обеспечение «стабильности гражданского общества» и «равенства всех субъектов права, действующих для достижения общественно полезных целей и благ».
2. Чем вызвана такая необходимость? Каким нарушением Конституции и законов РФ, прав и свобод человека и гражданина, к каким проявлениям нестабильности гражданского общества и нарушениям равенства всех субъектов права, действующих в общеполезных целях и т.д., приводили существующие законы? Что потребовало их изменения? Какие практические улучшения обещает предложенный законопроект?
Об этом в пояснительной записке не сказано ничего. Как и о том, что такое «комплексная корректировка подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций». Что обозначает вся эта абракадабра? Неудивительно, что эта пояснительная записка никем не подписана.
В этой записке говорится далее, что речь идет, однако, не о некоммерческих организациях как таковых, а только о тех из них, учредителями которых не являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иначе говоря, речь идет о некоммерческих организациях частноправового характера – общественных объединениях, профсоюзных, благотворительных, культурно-просветительных и т.п.
Но это прямо противоречит одной из основ конституционного строя России – ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, согласно которой частная, государственная. муниципальная и иные формы собственности признаются и защищаются равным образом. Следовательно, они не должны регулироваться различным образом для разных форм права собственности, для частных и публичных учредителей и участников.
Таким образом вместо обещанного в пояснительной записке установления единого механизма контроля, вместо предусмотренного в ней равенства всех субъектов права, действующих для достижения общественно-полезных целей и благ, проект закона предусматривает разделение их правовых режимов по форме собственности их учредителей и участников.
Таким образом становится очевидным, что под предлогом одних провозглашаемых целей готовится другая, противоречащая этим целям, но скрываемая цель – углубление неравенства между субъектами (частными и публичными), действующими в единой общественно-полезной сфере.
3. Та же цель – углубление неравенства между субъектами права, усиление юридического неравенства между ними (т.е. дискриминации) по указанному признаку, наиболее полно и откровенно выражена в ст. 1 рассматриваемого законопроекта.
В ней предусмотрено недопущение создания и деятельности на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) таких некоммерческих и неправительственных организаций, учредителем которых являются иностранные некоммерческие и неправительственные объединения, или их структурных подразделений – отделений таких объединений.
4. Наиболее существенное значение придается авторами законопроекта и пояснительной записки к нему изменениям в ФЗ о некоммерческих организациях. Законопроект в ст. 3 предусматривает введение специального порядка государственной регистрации некоммерческих неправительственных организаций.
Неясный, неубедительный и частичный намек на целесообразность такого «специального порядка» содержится в словах пояснительной записки о том, что включенные в законопроект «специальные нормы» об отказе в регистрации такой организации «по расширенным основаниям» позволят обеспечить создание организаций, «действительно преследующих достижение общественно-полезных целей и благ». По-видимому авторы считают именно некоммерческие и неправительственные организации настолько более опасными, что ради преодоления этой опасности решаются опровергать собственную идею единства правового режима и равенства прав участников этой деятельности.
Новые и специальные меры, предусмотренные законопроектом, сводятся к двум.
Во-первых, никак не объяснено разделение функции государственной регистрации таких организаций между двумя органами исполнительной власти. Регистрирующий орган исполнительной власти, уполномоченный на внесение требуемых сведений в государственный реестр юридических лиц, не уполномочен на принятие решения о государственной регистрации такой организации. А решение о такой регистрации принимается другим и тоже федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на принятие решения по регистрации, которое позже исполняется другим органом, который будет уполномочен на внесение требуемых сведений в реестр.
Каков смысл в этом разделении одной функции между двумя органами исполнительной власти? Скорее всего, никакого смысла в этом нет.
Во-вторых, не обосновав необходимости введения специального порядка регистрации таких некоммерческих организаций, законопроект в ст. 3 опирается на введение этого специального порядка как на уже несомненное условие предусмотренных законопроектом норм, касающихся контроля за соответствием деятельности таких организаций уставным целям и ответственности за нарушение ими законодательства. Это весьма подробное сведение, которое руководители таких организаций должны представлять при регистрации, жесткие сроки их представления (не предусматривающие ни опоздания по уважительным причинам, в частности из-за сложности получения юридических документов, реестров юридических лиц иностранных государств, ни времени на перевод иностранных документов на русский язык и др.). Весьма подробный перечень оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческой организации состоит из многих пунктов (например, если в отношении иностранного гражданина «принято решение о нежелательности его пребывания на территории РФ», если цели, задачи, формы деятельности учредителя такой организации противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, федеральным законам, если развитие такой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные права граждан, если действия учредителей такой организации направлены на экстремистские цели, на легализацию денежных средств, полученных противоправным путем и др.). Но кто и в каком порядке, на основании каких юридических норм должен будет решать все эти вопросы, которые во многом могут оказаться к тому же спорными? Отсутствие ответа на этот вопрос заставляет опасаться худшего. Не имеется ли в виду неограниченное никакими законами свободное усмотрение должностных лиц, что может оказаться путем к произволу, беззаконию, коррупции и т.п. Согласно п. 3 ст. 3 законопроекта отказ в регистрации не препятствует повторной подаче документов на регистрацию при условии устранения «оснований, вызвавших отказ». Это подтверждает силу отказа, произведенного чиновником (правда, отказ может быть обжалован в суд).
Весьма (может быть чрезмерно) широки и недостаточно обоснованы меры контроля «уполномоченного органа за деятельностью некоммерческой организации (ст. 4)».
5. Аналогичным является и подход авторов законопроекта и пояснительной записки к проблеме реформы закона об общественных организациях.
6. Данный законопроект страдает рядом недостатков, присущих многим законам, уже принятым и введенным в действие в последние годы. Прежде всего, это серьезное нарушение принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
В ряде положений рассматриваемого законопроекта на Правительство РФ возлагается издание нормативных актов, которые по их содержанию не могут относиться к ведению исполнительной власти, каким является согласно ст. 110 (ч. 1) Правительство РФ, которое только на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает свои постановления и распоряжения, которые в случае противоречия этим основаниям могут быть отменены (ст. 115 ч. 1 и 3).
В ст. 2 (п. 2) предусмотрено установление Правительством РФ порядка, в котором создаваемые гражданами общественные объединения могут приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица с уведомлением о своем создании и начале деятельности. Этот важный вопрос должен принципиально и существенно решаться законом и только на основании и во исполнение такого закона Правительство должно издавать свои более подробные нормативные акты.
Согласно ст. 3 (п. 3) законопроекта, Правительство РФ определяет перечень и формы документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческих организаций. Права таких организаций настолько зависят от соблюдения их форм и порядка представления этих документов, предусматриваемые законопроектом возможности чиновничьих придирок по этим поводам столь широки, что следовало бы более подробно определить основные черты этих документов, порядка их представления, чтобы сузить возможности бюрократических придирок к ним.
В ст. 4 (п. 3) на Правительство РФ возложено установление порядка сроков передачи одним органом исполнительной власти сведений о ранее созданных частных некоммерческих организациях. От этого порядка и сроков, от четкого согласования взаимодействия этих двух органов права таких некоммерческих организаций могут зависеть очень серьезно. Закон не должен игнорировать эту проблему.
Во многих положениях данного законопроекта говорится о «законодательстве РФ». Этот термин, как правило, понимается как сочетание законов и высших подзаконных актов, указов Президента, постановлений Правительства и даже ведомственных указов и инструкций. Это пути к беззаконию, к подмене законов подзаконным актом и т.п. Надо говорить либо о законах, либо о подзаконных актах того или другого уровня.
В проекте часто слишком широко определяются права отдельных ведомственных органов исполнительной власти, их обязанности и права должны более строго определяться на более высоких уровнях юридической силы. Ведомственный произвол надо обуздывать законом.
Вывод: законопроект не может быть рекомендован к принятию.