Во многих странах Европейского союза растет внимание к проблеме регулирования деятельности общественно полезных организаций. Эта проблема очень важна с точки зрения налогового регулирования некоммерческого сектора, поскольку понятие общественно полезного статуса напрямую предполагает получение от государства льгот, включая и льготное налогообложение. Страны, постоянно испытывающие нехватку бюджетных средств, постепенно начинают понимать, что некоммерческий сектор и особенно общественно полезные организации, могут взять на себя выполнение некоторых государственных обязательств и помочь удовлетворять потребности общества, занимаясь, например, предоставлением гуманитарной помощи, медицинских и социальных услуг, оказывая поддержку образовательным и культурным программам и т. д. Именно поэтому государство и общество должны быть заинтересованы в оказании поддержки общественно полезным организациям.

Определение

Общественно полезная деятельность – это любая законная деятельность, направленная на поддержание и развитие общественного блага путем оказания содействия развитию начинаний в таких сферах, как:любительский спорт;искусство;оказание помощи и защита интересов людей с физическими и умственными недостатками; оказание помощи беженцам;благотворительность;защита гражданских прав и прав человека;защита прав потребителей;культура;демократия;экология и защита окружающей среды;образование, обучение и просвещение; борьба с дискриминацией людей по расовому и этническому признаку, вероисповеданию, другими формами дискриминации, запрещенными законом;охрана здоровья и пропаганда здорового образа жизни;охрана исторических памятников;гуманитарная помощь и преодоление последствий стихийных бедствий;медицинская помощь; защита детей, молодежи и неимущих;защита животных и уход за больными животными;освобождение государства от некоторых обязанностей;религиозная деятельность;наука;консолидация общества;социально-экономическое развитие;социальное обеспечение;любая другая деятельность, идущая во благо общества.

Данный перечень охватывает все виды деятельности, признаваемые общественно полезными в одной или нескольких странах Европы. Перечни разных стран, конечно, могут отличаться друг от друга, поскольку они отражают потребности, ценности и традиции конкретной страны. Так, например, в Голландии общественно полезной считается также церковная деятельность, деятельность, основанная на идеях философии жизни; благотворительная, культурная, научная деятельность, а также деятельность по производству общественно полезных услуг. В Венгрии этот список включает 24 вида деятельности, среди которых есть и охрана здоровья, и научные исследования, и образование, и культура. Примерно такой же список из 24 позиций предусматривается и законодательством Польши. В Великобритании, стране общего права, благотворительный характер деятельности определяется исходя из прецедента. По прошествии времени английские суды стали придерживаться следующей классификации благотворительной деятельности: (1) помощь бедным; (2) развитие образования; (3) содействие религии, и (4) иные полезные для общества цели. Принято считать, что определение понятия «благотворительная цель» нужно время от времени пересматривать с целью более точного отражения текущих социальных условий.

Значение статуса «общественно полезная организация»

Законы, регулирующие деятельность негосударственных некоммерческих организаций (НГО), обычно допускают создание самых различных по своей форме организаций с целью достижения любой законной цели, в том числе с целью взаимной или общественной пользы. В странах гражданского права самыми распространенными формами организаций такого рода являются ассоциации и фонды. Как и все другие организационные формы НГО, они обязаны соблюдать в своей деятельности принцип нераспределения дохода, что означает, что любой доход или прибыль может быть использован данными организациями только на свои уставные цели и не может быть распределен между учредителями, членами правления, сотрудниками этих НГО. Во многих странах закон проводит различия между НГО в зависимости от цели их деятельности. Государство признает, что НГО, преследующие общественно полезные цели и осуществляющие общественно полезную деятельность, должны иметь более привилегированное положение, чем другие НГО. Существует целый ряд причин, которые могут заставить государство принять отдельные законы в отношении общественно полезных организаций:

• повысить роль общественно полезных организаций (ОПО) в обществе;


• содействовать их общественно полезной деятельности;


• сделать их работу более прозрачной и финансово подотчетной;


• увязать наличие общественно полезного статуса с возможностью льготного налогообложения;


• рекомендовать правительству возможные способы привлечения ОПО к производству услуг необходимых для всего общества.

Такое отдельное законодательное регулирование помогает правительству следить за тем, чтобы НГО, изначально созданные и работающие на благо общества, получали соответствующую государственную поддержку в виде налоговых льгот или прямого финансирования. В то же время это позволяет государству установить более строгий контроль за деятельностью данных НГО, а также следить за тем, чтобы они использовали свое имущество – и предоставляемые им государственные средства – на общественно полезные цели. В то же время НГО, не ведущие общественно полезную деятельность, не имеют налоговых льгот, но и не подлежат столь строгому контролю.

Обзор практики регулирования общественно полезной деятельности

Статус общественно полезной организации может быть присвоен НГО либо прямо – путем принятия нормативного акта об общественно полезной деятельности, либо косвенно – путем включения в различные законы положений, касающихся осуществления общественно полезной деятельности, которые в целом и будут образовывать действующую нормативно-правовую базу для этой сферы деятельности. Во многих странах, например, в Голландии, классификация видов общественно полезной деятельности и описание налоговых льгот для НГО, занимающихся такой деятельностью, является частью налогового законодательства. В других странах, например, в Боснии, Болгарии и Румынии, конкретные положения о том, что следует считать общественно полезной деятельностью, включены в нормативно-правовые законы, регулирующее деятельность НГО, в целом. Недостатком второго варианта является тот факт, что обычно реформа налогового законодательства проводится с опозданием, в результате чего НГО, ведущие общественно полезную деятельность, остаются без соответствующих финансовых стимулов и, как следствие, не видят необходимости в получении официального статуса общественно полезной организации. Так, в Болгарии, налоговое законодательство было пересмотрено с целью предоставления льгот ОПО, в том время как в Боснии только готовятся провести такую реформу. В то же время все большее количество стран начинает принимать отдельные законы об общественно полезной деятельности. В Венгрии закон об общественном благе был принят в 1997 г., в Литве в 2002 г. был принят закон «О благотворительности и финансовой помощи», в Польше в 2003 г. вышел закон «Об общественно благотворительной деятельности и добровольном труде». Парламент Латвии готовится принять закон об общественно полезной деятельности. Каждый из этих законов охватывает весь спектр вопросов, связанных с регулированием деятельности общественно полезных организаций, в том числе содержит определение и критерии предоставления статуса ОПО, объясняет какие преимущества и какие обязательства подразумевает этот статус.

Ключевые проблемы

Основные проблемы, связанные с регулированием ОПО, состоят в следующем: какую деятельность следует считать общественно полезной, кто должен решать, может ли НГО получить статус ОПО, какие преимущества и обязательства должны возникать у организации в связи с присвоением ей статуса ОПО. Ниже мы остановимся на некоторых вопросах, связанных с регулированием этих проблем.

Кто решает?

Однозначного ответа на этот вопрос не существует. Если регулирование общественно полезной деятельности осуществляется в рамках налогового законодательства, то решение о том, можно ли предоставить НГО соответствующие налоговые льготы принимается налоговыми органами (как в Голландии). В других странах решение о присвоении статуса ОПО принимается автономно либо судебными органами (как в Венгрии и Польше), либо министерством юстиции (как в Болгарии). Возможно, наиболее прогрессивный подход к решению этого вопроса демонстрирует Великобритания, где работает специальная комиссия по вопросам благотворительности. Несмотря на то, что комиссия является составной частью правительства, ее работа не зависит от политической конъюнктуры, она регулируется специальным парламентским законом и находится под контролем пяти членов комиссии, не участвующих ни в каких политических партиях или добровольных организациях. Основные преимущества комиссии состоят в том, что (1) ее работа не зависит от политической конъюнктуры и что (2) она позволяет максимально эффективно использовать знания и опыт экспертов для принятия обоснованных и качественных решений. Стоит отметить, что в Молдавии на основании принятого Закона об ассоциациях также была создана аналогичная структура, получившая наименование Молдавской комиссии. В состав этой комиссии входит девять членов, три из которых назначаются президентом страны, три – парламентом и три – правительством. Хотя бы один член каждой тройки должен быть представителем ОПО и в то же время он не должен быть ни госслужащим, ни членом правительства, ни членом парламента. Цель включения в состав комиссии представителей ОПО состоит в том, чтобы не допустить принятия репрессивных или дискриминационных решений и укрепить доверие к работе комиссии со стороны широкой общественности. Следует особо подчеркнуть, что комиссия по вопросам регулирования общественно полезной деятельности может работать эффективно только тогда, когда сохраняется ее независимость от политической конъюнктуры. Как видно из опыта Великобритании и Молдавии, в состав комиссии должны входить представители гражданского общества, а не просто государственные функционеры. Модель регулирования, используемая в Голландии и большинстве других стран, не имеющих отдельного закона об ОПО, получила гораздо большее распространение: здесь решение о том, является ли деятельность организации общественно полезной или нет, принимают налоговые органы. В этом случае в стране может официально и не существовать такой правовой формы или статуса как ОПО; вместо этого, налоговые органы сами решают, нужно ли предоставлять той или иной организации налоговые льготы исходя из целей и характера ее деятельности. В Голландии, несмотря на отсутствие официальной процедуры признания организации общественно полезной, НГО может потребовать признать ее таковой. Такое признание позволяет избежать потенциальных споров, что особенно важно, когда речь идет о крупных пожертвованиях. Налоговые органы в Голландии разработали определенные критерии оценки такого требования, которые никак не зафиксированы в законе, но тем не менее способствуют внедрению в деятельность НГО стандартов прозрачности и подотчетности.

Какие критерии используются в качестве основания?

Квалификационные требования разных стран очень не похожи друг на друга. В целом, нормативно-правовое регулирование призвано гарантировать, чтобы ОПО создавались и работали, в основном, в сфере общественно полезной деятельности, чтобы ОПО приносили большую пользу обществу, в целом, и конкретным группам благополучателей, в отдельности, а также чтобы ОПО применяли в своей работе предусмотренные законом повышенные требования к ведению внутреннего управления и отчетности. И в Голландии, и в Великобритании разработкой критериев занимались судебные инстанции для того, чтобы подтвердить, что НГО служат общественным интересам. В обеих странах вопрос, является ли интерес общественным или частным, имеет критически важное, а для благополучателей – решающее значение. Например, если НГО обслуживает интересы лишь небольшой группы лиц, то она не может иметь статус ОПО. В Голландии установлен очень низкий порог прохождения НГО в ОПО; если какая-нибудь НГО занимается деятельностью как в интересах своих членов, так и в интересах общества (например, музыкальное объединение, дающее публичные концерты), то для того, чтобы ее признали общественно полезной, соотношение частной и общественной пользы в ее деятельности должно составлять примерно 50/50. В Великобритании получение частной выгоды не лишает НГО статуса благотворительной организации, если эта работа носит второстепенный характер по сравнению с ее основной благотворительной деятельностью. В странах гражданского права, например, в Венгрии и Польше, законодательство, регулирующее общественно полезную деятельность, предлагает конкретные квалификационные критерии, соблюдение которых обязательно. Например, в Венгрии НГО, претендующие на получение статуса ОПО, должны включить в свой устав следующие пункты и положения:

• перечень общественно полезных видов деятельности, осуществляемых НГО;


• положение, согласно которому НГО ведет предпринимательскую деятельность исключительно в интересах достижения общественно значимых целей;


• положение, согласно которому доходы организации от предпринимательской деятельности не распределяются, а направляются на финансирование ее общественно полезной деятельности;


• положение, запрещающее НГО непосредственно участвовать в политической деятельности или финансировать какие бы то ни было политические партии.

В Польше для того, чтобы получить статус ОПО, НГО обязаны соответствовать еще более строгим критериям, в том числе:

• Вести свою уставную деятельность в интересах всего общества или конкретной группы людей, оказавшихся в тяжелых финансовых обстоятельствах по сравнению с остальными членами общества.


• Гарантировать, что общественно полезная деятельность является единственной уставной деятельностью организации.


• Воздерживаться от ведения экономической деятельности или ограничивать масштабы своей экономической деятельности только теми видами, которые полностью соответствуют уставным целям организации.


• Направлять все свои доходы на осуществление общественно полезной деятельности.


• Предусмотреть в уставе требование образовать коллегиальный контролирующий орган, работающий независимо от Правления и не подчиняющийся ему.


• Предусмотреть в уставе запрет на ведение некоторых видов индивидуального предпринимательства и недопущение случаев конфликта интересов в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Необходимость признания статуса ОПО во многом возникает в связи с необходимостью увязать льготы, предоставляемые государством НГО, с целями и характером их деятельности. Государство хочет предоставлять финансовые льготы не всем без исключения НГО, а только тем из них, кто преимущественно занимается общественно полезной деятельностью. Государство заинтересовано в оказании финансовой поддержки ОПО, поскольку понимает, что они способны реагировать на нужды общества и, значит, могут облегчить груз обязанностей, лежащих на государстве. Государственная финансовая поддержка может быть как прямая, так и косвенная. Прямая финансовая поддержка в виде дотаций, грантов или контрактов может предоставляться как центральными, так и местными органами власти. Непрямая финансовая поддержка предоставляется через систему налоговых льгот. Налоговые льготы могут предоставляться ОПО в различной форме. Основные виды льгот включают в себя:

• освобождение дохода или прибыли от налогообложения при условии, что доход направляется на финансирование общественно полезной деятельности;


• освобождение от уплаты НДС с товаров и услуг, производимых в общественно полезных целях;


• налоговые льготы частным и корпоративным спонсорам ОПО.

В Венгрии регистрация организации в качестве ОПО означает возможность получения сразу целого набора налоговых льгот. Спонсорам ОПО и потребителям их услуг предоставляется налоговая льгота в виде налогового вычета. Само зарегистрированное ОПО имеет право на следующие льготы:

• освобождение от налогообложения всех видов деятельности, указанных в уставе ОПО;


• уменьшение налогооблагаемой суммы дохода ОПО от предпринимательской деятельности;


• льготные ставки по уплате местных налогов;


• льготные ставки по уплате государственной пошлины;


• таможенные льготы.

В Польше организации, зарегистрированные как ОПО, освобождаются от уплаты налога на прибыль, налога с недвижимости, пошлины, уплачиваемой с заявлений и исков, подаваемых в суды общей инстанции, гербовых и судебных сборов. В Великобритании благотворительным организациям предоставляется три вида льгот.

• Они автоматически получают право пользоваться целым рядом налоговых льгот.


• Они получают более широкий или даже исключительный доступ ко многим источникам безвозмездного финансирования, в том числе доходам от национальных лотерей.


• Репутация, с которой ассоциируется статус благотворительной организации, помогает им успешно вести сбор средств среди населения.

Какова должна быть степень регулирования?

Организации, получающие прямую или косвенную финансовую поддержку государства, подвергаются более строгому контролю со стороны правительства. Цель этого контроля защитить общество от возможного мошенничества и нецелевого использования средств со стороны НГО и обеспечить невозможность использования государственных средств в целях, отличных от интересов общества. Однако этот контроль не должен быть слишком назойливым, лишающим организацию ее независимости. Как гарант прозрачности и подотчетности деятельности ОПО, государство имеет законное право получать всю необходимую информацию о том, как расходуются предоставляемые им государственные средства, а именно (1) финансовую информацию (например, годовые финансовые отчеты, отчеты об использовании активов, приобретенных за счет государственных источников и предназначенных для использования во благо общества) и (2) профессиональную информацию (отчеты об осуществленной общественно полезной деятельности). Для получения данной информации государство может использовать различные инструменты: годовые финансовые отчеты и отчеты о проделанной работе, внутренние и внешние аудиторские проверки, инспекции на местах (при условии предварительного уведомления) и специальные отчеты, подготавливаемые по требованию комиссии или агентства. В Венгрии разработана очень детальная система отчетности для ОПО, в частности она предусматривает следующие требования:

• В уставных документах должно быть указано, как организация собирается вести публичную отчетность.


• Вместе с годовым отчетом ОПО должна опубликовать отчет о результатах ее общественно полезной работы.


• Кроме финансовой части и краткого описания проделанной общественно полезной работы, данный отчет должен содержать данные об использовании предоставленных организации государственных средств, использовании ее собственных активов, использовании целевой финансовой помощи, а также указать, органами власти какого уровня была предоставлена помощь, а также какова была стоимость или размер пожертвований, предоставленных руководителям ОПО.

Подготовлено Международным центром некоммерческого права (ICNL)