Опыт и стратегии НКО
– За изменение налогообложения НКО общественные организации выступают не первый год. В 1999 году активизация выступлений НКО была связана с проектом Налогового кодекса, который Правительство вынесло на рассмотрение в 1998-м. Какие действия повлекло за собой появление проекта НК?
– Тогда это не оставило равнодушным практически ни одну НКО. Такой широкий резонанс в третьем секторе привел нас к мысли о проведении общественной кампании. В кампании «За справедливое налогообложение НКО», реализованной в 1999-2001 годах, приняли участие более тысячи организаций по всей России. Подготовка поправок, критических материалов о проекте закона, инициирование статей в СМИ, встречи с депутатами, сбор подписей в регионах, общественные слушания – методы работы, которые мы использовали, соответствовали классической схеме публичной общественной кампании. Тогда под обращением в Думу против принятия нового НК, сулившего НКО ужесточение налогового режима, нам удалось собрать подписи 8 тысяч организаций.
– Но, как известно, даже такая активная поддержка со стороны третьего сектора, к сожалению, мало повлияла на власть. В 2000 году 2-я глава НК, содержащая почти все положения, против которых выступали НКО, была принята.
– Да, можно сказать, что формат общественной кампании исчерпал себя. Нужна была новая стратегия. Поэтому примерно с 2001 года – после проведения Гражданского форума – мы перешли к переговорному процессу с властью. Смена инструментов была продиктована двумя основными причинами. Во-первых, сложно организовать общественную кампанию вокруг конкретных положений только что принятого закона. Во-вторых, ощутимо изменилась основная целевая аудитория. К 2001 году, в условиях строительства «управляемой демократии» и властной вертикали, парламент стал гораздо более зависим от исполнительной власти, поэтому обращаться к нему на языке общественной кампании стало существенно менее эффективно. Теперь ориентироваться надо было не столько на депутатов, сколько на Администрацию Президента и конкретные ведомства, которым поручалась разработка отдельных разделов законодательства или реформ.
Уже на Гражданском форуме была организована отдельная встреча с министерством финансов, посвященная налогообложению НКО. Потом переговоры продолжились уже в рамках отдельных переговорных площадок, сформировавшихся после форума, в основном, с Администрацией Президента и минфином.
– Насколько эффективным оказался режим переговоров?
– К сожалению, можно констатировать, что три года переговорного процесса не увенчались существенным успехом. Единственное, чего удалось добиться, – отмены взимания ЕСН с выплат частным лицам. В остальном ситуация заметно ухудшилась. Более того, именно те положения, по которым мы и вели переговоры, в том виде, в котором они были приняты, способствовали ужесточению налогового режима НКО. Это, в первую очередь, формулировка понятия «грант», впервые закрепленная в законе, варианты которой предлагались общественными организациями, но были в итоге отвергнуты. Принятая формулировка ограничила область использования средств, не облагаемых налогом на прибыль, пятью областями, которые не охватывали и половины всей деятельности НКО. Достаточно сказать, что там вовсе не упоминались сферы социальной защиты, здравоохранения, прав человека, просветительско-информационная и многие другие.
– Какие позиции занимали стороны и изменялись ли они как-то в процессе переговоров?
– На определенном этапе переговоры с представителями министерства финансов просто зашли в тупик. С обеих сторон, как в замкнутом круге, звучали одни и те же аргументы. Позиция министерства, которая, по сути, не изменилась и по сей день, сводилась к следующему: некоммерческий статус используется недобросовестными организациями для ухода от налогов. В подтверждение этой позиции не приводились конкретные примеры, а описывались гипотетические схемы, возможное развитие событий – ввозимые якобы общественными организациями партии беспошлинных машин, коммерческие сделки под видом благотворительной помощи, выплаты аффилиированным с руководством организации лицам и т.д.. Мы на это отвечали, что контроль за нарушением закона – это дело правоохранительных органов, а не законодательного регулирования, удушающего нормальную деятельность законопослушных организаций.
По ходу переговоров минфин смягчил свою точку зрения, признав, что не все НКО недобросовестны, а мы, в свою очередь, признали, что «якобы общественные организации», проводящие коммерческую деятельность под видом некоммерческой, существуют. Но такое сближение позиций не привело к реальному изменению ситуации. Фактически минфин не отступил от своей позиции. Как нам неоднократно напрямую и косвенно говорили чиновники, возможные потери от недобросовестного использования некоммерческого статуса для государства гораздо более серьезны и ощутимы, чем польза от деятельности добросовестных НКО.
– После стольких лет безуспешных попыток изменить ситуацию с налогообложением НКО не было мыслей отказаться от борьбы? Или, по крайней мере, от переговоров?
– Энтузиазма, действительно, почти не осталось. Было ощущение, что и без того узкое окно возможностей повлиять на власть скоро захлопнется. Понятно, что необходимо что-то кардинально менять в подходе к общению с властью, но что именно?
Тогда мы создали консорциум организаций, инициировавших проект «Объединение гражданского сообщества дляреформирования системы налогообложения некоммерческого сектора». В него вошли Центр развития демократии и прав человека, Фонд «Институт экономики города», Агентство социальной информации иCAF Россия и Международный центр некоммерческого права. И первым нашим шагом стало осмысление предыдущего опыта и извлечение уроков.
– Какие основные выводы из предыдущего опыта лоббирования вы можете сформулировать и как их можно использовать в дальнейшем?
– Первый очевидный вывод, к которому мы пришли, – очень важно показать государству не только общественную пользу третьего сектора (что в нынешней ситуации, возможно, не является аргументом для власти вовсе), но и экономическую. Нужно в цифрах оценить вклад НКО в экономику и провести анализ возможных моделей экономического поведения НКО при различных налоговых режимах. С этой целью в новом проекте предусмотрено проведение соответствующего исследования.
Этот шаг необходим не только потому, что сегодня экономика важнее, чем политика, но и потому, что общественным организациям нужно расширить круг переговорщиков с той стороны. Включить в него, помимо минфина, министерство экономического развития и торговли и другие структуры, занимающиеся стратегическим планированием, а также те ведомства, которые непосредственно работают с НКО, отвечают за социальную сферу. Ведь для них важен не только рост ВВП, но и решение конкретных социальных проблем, например, борьба со СПИДом или беспризорностью, налаживание системы дополнительного образования и т.д.
Еще один вывод – необходимость расширения базы поддержки внутри самого сектора. Хотя все прошедшие годы общие требования улучшения условий налогообложения поддерживали все НКО, по более конкретным требованиям возникали разногласия.
– С чем была связана несогласованность позиций внутри сектора?
– Некоммерческий сектор включает в себя около 20-ти организационно-правовых форм, при этом с некоторыми из них «традиционные» НКО (правозащитники, экологи, детские организации и т.п.) вообще никогда не сталкивались. Это, к примеру, товарищества собственников жилья, потребительские кооперативы, адвокатские конторы, биржи. Когда от имени третьего сектора мы выдвигали различные требования, интересы НКО этих видов порой не учитывались вовсе – просто потому, мы имели о них весьма смутное представление. Например, одно из предложений представителей общественных организаций – добиться прозрачности деятельности НКО путем перевода всей их деятельности на программно-проектную основу (только за счет целевых средств) – совершенно неприемлемо для такого вида НКО, как аналитические центры – они на 90% живут за счет контрактных услуг. Одна из задач нашей дальнейшей работы в рамках консорциума – организовать широкую дискуссию в среде НКО. Причем не только для того, чтобы привлечь их на свою сторону, но и чтобы постараться учесть интересы различных групп.
– Как можно сформулировать основные стратегии лоббирования налогового законодательства?
– Я бы выделил две основных и одну дополнительную стратегии.
Первую можно назвать системной. Суть системного подхода состоит в том, чтобы выделить в Налоговом кодексе и, соответственно, в целом ряде других законов НКО как отдельный вид налогоплательщиков, подобно тому, как в НК содержится отдельная глава, посвященная налогообложению малых предприятий.
На данный момент никакого специального законодательства в области налогообложения НКО как такового нет. Есть отдельные статьи НК, а также других законов (об общественных объединениях, о зарубежной помощи), которые содержат некоторые положения о налогообложении НКО. Нет системного взгляда на принципиальные отличия экономической деятельности НКО, их нерыночной мотивации – и в части взаимоотношений с клиентами, и в части источников получения средств. Такая картина не менялась с момента появления НКО в России: и на протяжении 90-х, и с принятием нового НК.
– Как же быть с тем, что в первой главе НК сказано, что нельзя создавать особых налоговых режимов для отдельных видов организаций?
– В рамках системного подхода и не имеются в виду отдельные виды организаций – экологические, правозащитные, социальной защиты. Напротив, замысел в том, чтобы объединить их. НКО – это не отдельная сфера деятельности, а отдельный экономический механизм, его и надо выделять.
Вторая позиция в рамках системного подхода – выделение категорий организаций некоммерческого сектора. Так сделано во многих странах, где НКО делятся на организации общественной и частной пользы. Организации общественной пользы (или организации социальной направленности, ОСН) пользуются особым налоговым режимом, так как их деятельность нацелена вовне, полезна для общества в целом, тогда как организации частной пользы (например, клуб любителей экстремального туризма) нацелены только на своих членов – они, соответственно, облагаются налогом по другой схеме.
При этом одним из условий выделения в особую категорию НКО является заключение с властью своего рода общественного договора. В обмен на особые условия НКО должны гарантировать прозрачность своей деятельности. Сейчас в России таких механизмов пока не существует. Можно сказать, что и выживают НКО в жестких условиях налогообложения только потому, что налоговые органы практически не контролируют расход их средств. Налоговые инспекции следят за получаемыми средствами, отсеивая гранты и контракты, но не зарасходуемыми, которые контролируются, пожалуй, только донорами. ПоэтомуНКО предстоит многое изменить в своем отношении к этому вопросу, стать более ответственными перед обществом и государством в том числе и в части расходования средств.
– Какие потребуются меры, чтобы реализовать системный подход?
– Создание отдельной главы НК и внесение серьезных изменений в закон об общественных объединениях. Это сложно. Уговорить власть и сам некоммерческий сектор на такие системные изменения не просто. Государство и третий сектор не доверяют друг другу, и каждый боится сделать первый шаг. Поэтому более реально принятие в настоящих условиях изменений в законы в рамках второй стратегии.
Она условно называется точечной. Суть ее в том, чтобы выбирать в качестве целей лоббирования те моменты, которые на данный момент наиболее остры и существенны для жизнедеятельности НКО. То есть задача не в создании принципиально нового закона, а во внесении изменений в текст конкретных статей НК и других законов.
Эта стратегия легче системной и потому, что втретьем секторе существует общее представление о том, какие проблемы в области налогообложения самые болезненные: это ограниченная область применения грантов, взимание НДС за оказание безвозмездных услуг и НДФЛ с участников мероприятий и добровольцев.
– Происходят ли какие-то подвижки в решении названных вами наиболее острых налоговых проблем НКО?
– Да,работа идет по всем этим направлениям. Что касается грантов, основных проблем две: ограниченное число сфер деятельности НКО, в которых можно получать гранты, и существование списка организаций, которым дозволено эти гранты выдавать. Рассматриваемые сейчас в Думе поправки к 25-й главе НК, с одной стороны, способствуют решению первой проблемы, расширяя область применения грантов, но усугубляют вторую, утверждая необходимость создания списка для российских доноров и дополнительных механизмов контроля за зарубежными грантодателями. По вопросу расширения области применения грантов переговоры велись давно, и то, чего удалось добиться, было достигнуто в рамках переговорной площадки общественных организаций с минфином и представителями социальных министерств при поддержке Комиссии по правам человека при Президенте РФ. За отмену списка грантодателей НКО выступали на этой же переговорной площадке, однако в этой части переговоры не увенчались успехом. Причем тогда речь шла о списке зарубежных грантодателей, теперь же в рассматриваемых в парламенте поправках фигурирует и список российских грантодателей. Таким образом, ситуация резко ухудшилась.
Что касается взимания НДС за оказание безвозмездных услуг, снимать эту норму минфин категорически не хочет. Ведь раньше льготы были, и этим сумели воспользоваться недобросовестные организации – все помнят нашумевшую историю с «афганцами». Такой же подход и к требованию по НДФЛ. Минфин опасается, что под видом некоммерческой помощи будут незаконно переводиться денежные средства, допустим, членам семьи каких-нибудь бизнесменов.
– Таким образом, можно сказать, что точечная стратегия более реальна, но эффективна она тоже точечно. В чем суть «дополнительной», как вы назвали, стратегии?
– Третья, дополнительная стратегия лоббирования – оппортунистическая. Она предполагает использование любой возможности присоединиться к инициативам, исходящим не из среды НКО. Например, от бизнеса. Коммерческий сектор заинтересован в получении налоговых льгот на осуществление благотворительной деятельности и лоббирует свои интересы. НКО, присоединившись к его требованиям, побочно достигает и своих целей. Еще недавно этот путь был наиболее реальным, но сегодня, в условиях атаки на олигархов, он, скорее, опасен. Гораздо более эффективно использовать инициативу самой власти, например, в реформировании бюджетной сферы. Если будет принят подход одной из групп разработчиков реформы социальной сферы, который предусматривает перевод части бюджетных организаций в форму автономных некоммерческих организаций, заинтересованность государства в их дальнейшем самостоятельном существовании может повлиять на изменение его отношения к третьему сектору в целом. Лоббирование интересов бывших бюджетных организаций поможет тогда достижению целей изменения налогового режима НКО.
– Какой вывод может сделать для себя третий сектор в целом, вне зависимости от возможных стратегий лоббирования своих интересов в области налогообложения?
– Самый главный – третьему сектору нужно сделать все, чтобы изменить отношение власти к себе. Независимый некоммерческий сектор воспринимается государством во многом как возможная политическая оппозиция и не рассматривается с экономической точки зрения. Поэтому две важнейшие задачи – изменить политический «облик» третьего сектора в глазах власти и представить его деятельность с точки зрения экономической выгоды для государства и общества. От решения этих задач зависит эффективность дальнейших усилий НКО по изменению налогового режима.
Материал подготовила Елена Темичева