Алла Толмасова, юрист Центра развития демократии и прав человека

Закон, который мы будем обсуждать, затрагивает разные организации. И далеко не все из того, что я буду говорить, касается вашей организации. Чтобы не повторять длинные обороты и избежать бесконечных уточнений, я буду использовать в нашей лекции следующую терминологию. Когда я будут говорить «все некоммерческие организации» (НКО), подчеркивая слово «все», это означает, что данное положение касается в том числе и общественных объединений. Когда я употребляю слова «общественные объединения», это означает, что иных организаций данный вопрос не касается.

Говоря об иностранных организациях, я одновременно буду иметь в виду и международные организации; точнее – иностранные и международные неправительственные организации. Примеры, которые я буду приводить, будут касаться так называемых обычных НКО. В силу того, что некоммерческий сектор очень разнообразен, я вполне допускаю, что существуют организации, которые качают нефть из скважины, торгуют подакцизными товарами т.п., но это экстремальные случаи. Мы же обсуждаем общую проблему НКО в гуманитарном секторе.

Все ссылки на статьи законов – не на новый закон, а на статьи законов о некоммерческих организациях и общественных объединениях в новой, будущей, редакции, поскольку новый закон почти целиком состоит из изменений и дополнений к текстам основных документов.

Закон весьма несовершенен – все знают, как поспешно его делали, поэтому на некоторые вопросы просто нет ответов.

Итак, общие положения. Официальное название закона – Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Он был опубликован 17 января 2006 года и вступит в силу по истечении 90 дней со дня его опубликования, то есть 18 апреля. Этот документ внес изменения в четыре федеральных закона: закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», в Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и в 61-ю статью Гражданского кодекса Российской Федерации.

В закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) фактически запрещается создание и деятельность организаций, учредителями, участниками и членами которых являются иностранные граждане, иностранные и международные организации. Но это локальная проблема. Перечень ЗАТО утвержден постановлением Правительства от 5 июля 2001 года № 2008. Всего у нас 42 ЗАТО. Например, в Московской области их три: Краснознаменск, поселки Восход и Молодежный. Те организации, в которые входят иностранные граждане в качестве учредителей, участников и пр. и которые хорошо ведут свою деятельность, знают, какое поселение является закрытым, и, думаю, вы сориентируетесь.

Теперь очень важный вопрос – кого касаются изменения, которые внесены в закон о НКО и общественных объединениях. Начнем с общественных объединений. Изменения были связаны с двумя сферами. Во-первых, это регистрационные процедуры. А во-вторых, более масштабная часть изменений связана с контролем за деятельностью организаций. У меня не вызывает сомнений, что закон об общественных объединениях в той части, которая подверглась изменениям, не распространяется на политические партии. Я предполагаю, что это также не касается профсоюзных организаций. У них, в соответствии с федеральным законом, собственный порядок участия иностранных граждан. Даже более жесткий: членами профсоюзов могут быть только те иностранные граждане, которые постоянно проживают на территории РФ. У них также собственный порядок регистрации – он носит уведомительный, а не разрешительный характер. И согласно ст. 24 закона о профессиональных союзах, финансовый контроль органами исполнительной власти за деятельностью профсоюзов не осуществляется (за исключением контроля за средствами предпринимательской деятельности). Эта совокупность фактов позволяет нам утверждать, что изменения, которые внес закон № 18-ФЗ, на профсоюзные организации не распространяется.

В законе о НКО прямо утверждается, что данный закон не распространяется на потребительские кооперативы. Новые процедуры регистрации НКО также не касаются религиозных организаций в соответствии со статьей 1 ФЗ о НКО, однако формально получается, что на эти организации распространяются процедуры контроля за деятельностью НКО, прописанные в новом законе. Закон также не затрагивает интересы государственных корпораций в силу того, что они создаются и действуют на основании других законов. Совершенно определенно закон о НКО не касается государственных и муниципальных учреждений. То есть, Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы, в которой мы сейчас находимся, не подпадает под действие закона.

Негосударственные пенсионные фонды регистрироваться должны по новым правилам, а вот что касается отчетности – не понятно. Так как у них достаточно специфическая отчетность, скорее всего, они будут отчитываться по своим правилам. Товарищества собственников жилья формально подпадают под закон, но как они будут практически осуществлять его требования, я не представляю, это настолько не вяжется с их деятельностью… Но я не вижу оснований исключать их из сферы действия закона. Коллегии адвокатов и адвокатские палаты – не подпадают.

В законе есть очень существенные изменения, касающиеся иностранных некоммерческих организаций. Изменения, внесенные одновременно в закон об общественных объединениях и НКО, выделили иностранные некоммерческие организации из закона об общественных объединениях. Теперь деятельность иностранных организаций будет регулироваться законом об НКО. Какие именно иностранные и международные организации подпадают под действие этого закона? Есть несколько признаков. Иностранная организация (не представительство или филиал, а сама организация, созданная где-то за рубежом) должна быть создана без цели получения прибыли. Это не значит, что она не имеет права в сооветствии с законодательством своей страны осуществлять предпринимательскую деятельность, но в документах должно быть указано, что она не ставит это целью своей деятельности. Если же она получает прибыль, то не должна распределять ее между своими учредителями и участниками. Организация должна быть создана за пределами РФ в соответствии с законодательством иностранного государства. В числе учредителей и участников этой организации не должны присутствовать государственные органы. То есть, представительства таких организаций, как ООН, ОБСЕ, ВКБ, ЮНЕСКО под действие этого закона не подпадают и не должны подавать сведения о себе в какие бы то ни было реестры или сдавать отчеты о финансировании.

В сфере бизнеса достаточно широкое распространение получило юридически неточное понятие «некоммерческое представительство». Очень часто этим термином называют представительство иностранной организации, которая в соответствии с налоговым законодательством не обязана постоянно выплачивать налоги на территории РФ, поскольку не занимается в России предпринимательской деятельностью. Это совершенно разные вещи. Этот закон на так называемые некоммерческие представительства коммерческих организаций не распространяется.

Ограничение на участие, учредительство и членство иностранных граждан, лиц без гражданства (далее – «иностранные граждане») и неких других лиц

Раньше в законе об общественных объединениях говорилось, что иностранные граждане имеют право быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Теперь положение меняется. В законе о НКО об участии иностранных граждан вообще ничего не сказано. По умолчанию предполагалось, что они имеют тот же статус, что и граждане РФ. Теперь вводятся ограничения на участие, учредительство и членство в НКО.

Учредители, члены и участники – что это за фигуры такие? Достаточно просто этот вопрос решается в общественных объединениях. Там определения «учредитель», «член» и «участник» общественного объединения дано в самом законе. Учредители – это лица, которые созвали учредительный съезд, где было принято решение о создании общественного объединения и утверждены руководящие должности. Членами общественного объединения являются лица, членство которых формально подтверждено. Но среди общественных объединений только одна форма имеет членство – это общественные организации. Участники общественного объединения – это граждане, которые поддерживают его цели, а также каким-то образом принимают участие в его деятельности или отдельных акциях. Причем участники могут каким-то образом фиксироваться, но можно этого и не делать. В этом случае с общественными объединениями мы можем разобраться. А вот с иными НКО возникают проблемы. В законе о НКО, так же как и в Гражданском кодексе РФ, понятия «учредитель», «член» и «участник» не определены. Я полагаю, что учредителя НКО нужно определять, исходя из здравого смысла и из самого значения этого слова в русском языке. Давайте вспомним, что юридическое лицо может быть создано одним из двух способов: путем учреждения или реорганизации. Во втором случае оно никем не учреждено вообще. Соответственно, если организация была создана путем учреждения, то учредители – это те лица, которые создали эту организацию. С членами и участниками большая проблема. Если мы внимательно посмотрим закон, то обнаружим, что он использует понятия «учредитель», «член» и «участник» общественной организации как синонимы. На самом деле само понятие «участник» применимо только к тем НКО, которые основаны на членстве. К иным, таким как фонд НКО, это понятие не применимо вообще. Почему это важно? Мы не знаем, как будет работать закон, какова будет правоприменительная практика. Но давайте рассмотрим самый жесткий вариант. Мне бы очень не хотелось, чтобы органы исполнительной власти, а тем более – судебные органы, понимали под понятием «участник НКО» любое лицо, имеющее какое-либо отношение к деятельности организации. Я допускаю такую интерпретацию закона в будущем, когда к организациям, не имеющим членства (фондам, автономным некоммерческим организациям) будут предъявляются претензии. Члены руководящих органов и органов надзора являются участниками организации. Следовательно, все ограничения, установленные законом для участников, будут распространяться и на них. Здесь очень сильно пострадают организации, не имеющие членства, и организации, которые положили много усилий и проделали большую работу, чтобы установить широкие международные связи. В некоммерческом секторе для организаций, не имеющих членства, считается престижным иметь в составе руководящих органов и органов надзора авторитетных граждан в каждом иностранном государстве. Ели будет очень жесткая позиция органов исполнительной власти, ограничения распространятся и на них. С таким же успехом можно сказать, что участником этой организации может быть и доброволец. Но ведь участник НКО – это его работник. Вот этого хотелось бы избежать.

Кто может быть учредителем НКО? Появляется новое понятие и в законе об общественных объединениях, и в законе о НКО. Первое. Полностью дееспособное лицо. Что имеется в виду? Вообще полная дееспособность наступает с 18 лет. Но человек может стать дееспособным и до 18 лет (если он вступает в брак, признается эмансипированным). Вот такие граждане могут быть учредителями НКО, но это редкий случай. Кто не может быть? Не могут быть учредителями, участниками и членами НКО иностранные граждане и лица без гражданства, если они не находятся законно на территории РФ. Чем подтверждать законность нахождения на территории РФ? Видом на жительство, разрешением на временное проживание. Для граждан тех государств, у которых безвизовый режим, я думаю, это миграционная карта. Как подтверждать? Наверное, делать ссылки на документы, подтверждающие проживание. В какой срок? Здесь возникает целый ряд проблем. Первая проблема, с которой столкнутся очень многие существующие НКО, – что делать, если организация уже учреждена и в числе учредителей есть иностранный гражданин? Изложу свою юридическую позицию. Я считаю, что делать ничего не нужно. Если распространять эту норму на уже созданные организации, то что, их нужно ликвидировать? Это ненормально. И за что? Можно ликвидировать за нарушение законодательства, но организации были созданы в полном соответствии с законом. Я полагаю, что таким организациям делать не нужно ничего.

Второй вариант, если не согласиться с моей позицией, что прошлое нельзя изменить. Допустим, у нас в учредителях есть иностранный гражданин, Джонс. Мы его из состава учредителей выкинем, а гражданина Иванова введем. Я считаю, что такого рода действия законодательству РФ и просто здравому смыслу не соответствуют. Будут ли такие действия восприниматься как нормальные органами регистрации, я не знаю. Это можно будет проверить только на практике.

Есть и третий путь, который совмещает эти два варианта. Он очень сложный, но абсолютно законный и исключает все претензии, хотя и немножко лукавый. Что можно сделать организациям, которые особо опасаются участия иностранного учредителя, а им без учредителей совсем нельзя? Можно провести реорганизацию. Первый шаг. Надо создать новую российскую организацию с российскими учредителями, с названием, очень близким названию организации, за судьбу которой вы опасаетесь. Например, существует организация «Борьба за устранение дискриминации женщин в России», в которой есть учредители-иностранцы, желающие научить россиян, как бороться с дискриминацией. Мы создаем – уже с российскими учредителями – организацию с очень похожим названием – «Борьба за равноправие женщин в России». Второй шаг. Эти две организации принимают согласованное решение о проведении реорганизации в форме присоединения первой организации ко второй. Почему это важно и нельзя первую организацию ликвидировать, а новую на ее месте создать? Так могут сделать те организации, у которых нет имущества. Если же имущество есть, возникает вопрос правопреемства. Если мы проводим реорганизацию, первая организация с иностранными учредителями как юридическое лицо в процессе присоединения к другой организации просто перестанет существовать. А новая организация будет с российскими учредителями. Но это путь очень тяжелый, поэтому такое решение должно быть крайне взвешенным и обдуманным.

Правила для вновь создаваемых организаций, если они учреждены иностранными гражданами, которые жили в России на законных основаниях. Например, иностранный гражданин прибыл сюда работать в составе дипломатического консульства и выступил в качестве учредителя НКО. Затем пришло время, и он уехал из России. Что делать в этом случае? Смотри то, что мы уже обсуждали раньше. А чтобы избежать этих проблем, простой совет: не берите иностранных граждан в учредители.

Запрет на учредительство касается только иностранных граждан, а не иностранных организаций. Поэтому, если учредителем вашей организации является иностранная организация, проблем не будет. Наши, российские организации, имеющие членство и предполагающие членство юридических лиц, – это общественные организации, некоммерческие партнерства, под большим вопросом – товарищества собственников жилья. У общественных организаций есть право принимать иностранцев в почетные члены, но так, чтобы у них не возникало никаких прав и обязанностей. Почетные члены не могут избирать и быть избранными, занимать руководящие должности, платить членские взносы, имеют право присутствовать на собраниях, но без права голоса, им нельзя давать никаких поручений и т.д. А тем организациям, которые не могут не иметь в своем составе иностранных граждан, придется вести каким-то образом учет – находятся они на территории РФ или нет. По большому счету, эта норма закона – глупость. Если принять ее буквально, пока иностранный гражданин не пересек границу РФ, он имеет право быть членом российской организации. Как только он прошел в аэропорту Шереметьево пограничный контроль, он не имеет права быть членом российской организации. То есть, эта норма может быть доведена до абсурда. Иностранный студент, член землячества, пока учится в России, имеет право быть членом организации. А как только улетает на каникулы домой, должен подать заявление о выходе из членства в организации. Я думаю, что такой контроль вести не будут. Но имейте в виду, что на какой-то контроль иностранцев придется ставить.

Следующее ограничение. Членом общественной организации не имеет права быть иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о нежелательности его пребывания на территории РФ. Это экстремальный, конечно же, случай. Существует несколько государственных органов, которые имеют право принимать такие решения в отношении иностранных граждан: Министерство иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Министерство обороны, Министерство здравоохранения и социального развития (это связно с опасностью инфекционных заболеваний), Служба внешней разведки, Министерство юстиции РФ. Список таких лиц нигде не публикуется. Поэтому, если среди членов вашей организации есть лицо, в отношении которого принято такое решение, вы об этом знать не можете. Но я думаю, что риск минимален, потому что таких граждан депортируют практически немедленно после того, как принято это решение. Те, кого интересует порядок принятия такого решения, могут посмотреть Постановление Правительства от 7 апреля 2003 года № 199.

Следующее ограничение – лицо, или организация, включенные в перечень, который ведет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росмониторинг). Это закрытый перечень, включающий организации, деятельность которых была приостановлена, или которые были ликвидированы в связи с угрозой экстремистской деятельности. Есть еще такие перечни организаций, связанные с террористической деятельностью, которые утверждаются и обновляются международными сообществами. Есть решения иностранных судов. Все эти сведения собирает Росмониторинг и составляет свой перечень для контроля за финансовыми операциями и имуществом. Этот перечень рассылается только тем организациям, которые осуществляют операции с денежными средствами и иным имуществом. Это ломбарды, кредитные, страховые организации, букмекерские конторы, риелторские конторы и т.д. НКО его не получают, поэтому знать об этих лицах вы не можете. Предположим, подозрительное лицо выступает в качестве учредителя вновь создаваемой организации. Наверное, в Росрегистрации имеют такие списки или смогут проверить. И если что, отказать в регистрации. Но в отношении членов организации знать, возбудил следователь какой-то прокуратуры уголовное дело по какому-то делу, связанному с терроризмом, и подозревается этот человек или нет, просто нельзя. Я думаю, что эти вещи нужно просто игнорировать. Что это за уголовные статьи? Страшные, конечно. Статья 205 – терроризм, вовлечение в террористическую деятельность, захват заложников, угон судна или другого водного транспорта, участие в незаконном вооруженном формировании, нападение на лица и учреждения, пользующиеся международной защитой, и др.

Следующее основание. Общественное объединение или религиозная организация, деятельность которой приостановлена в соответствии со статьей о противодействии экстремистской деятельности. Такое решение может принимать прокурор. В каких случаях? Если деятельность является экстремистской, если она влечет за собой нарушения прав и свобод человека или гражданина, если причиняет вред личности, здоровью граждан и окружающей среде, общественному порядку и общественному спокойствию и т.д. Если вдруг среди членов и участников вашей организации есть общественные объединения или религиозные организации и в отношении них будет принято решение о приостановлении их деятельности, нужно спешно созывать орган управления и принимать решение об исключении этой организации из ваших членов. Можно придумать и приостановление членства, но такого в законе нет.

Следующее основание. Лицо, в отношении которого судом установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности. Признаков этой деятельности много. В основном это уголовно наказуемые деяния, но есть и административные нарушения. Есть статья 20.3 Административно-процессуального кодекса «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики». Ну, об уголовных делах понятно. Но это опасное положение, потому что последние примеры нашей жизни показывают, что самые добропорядочные люди могут попасть под действие этой статьи: вспомним дела, связанные с музеем Сахарова, дело Станислава Дмитриевского в Нижнем Новгороде и другие.

Обратите также внимание, что административное наказание может иметь срок. Если человек был оштрафован и срок действия штрафа, например, год, то в течение года он будет считаться подвергнутым административному наказанию. По уголовным делам срок погашения судимости зависит от степени тяжести совершенного преступления. Он колеблется от одного года до восьми лет. К этому нужно внимательно относиться и не забывать, что важен не только приговор суда, но и срок, в течение которого сохраняется судимость.

Последнее ограничение касается только общественных объединений. Не могут быть учредителями, участниками и членами общественных объединений лица, находящиеся в местах лишения свободы. Лучше, конечно, избегать таких вещей. То есть, включать в свой состав человека, находящегося в местах лишения свободы, конечно, можно – из каких-то эпатажных целей, но лучше этого не делать.

Регистрация

Первое основания для отказа в государственной регистрации – если документы представлены не полностью, оформлены в ненадлежащем порядке или представлены в ненадлежащий орган. Если бумаги представлены в ненадлежащий орган, это не очень страшно, потому что в конце концов их можно принести в другое место. Надо будет внимательно разобраться, куда нести: в главное управление по субъектам РФ, в офис Росрегистрации.

Если документы представлены не полностью, надо будет еще раз все проверить: взял закон, взял перечень документов и поставил галочки: это отнес, это отнес. Это простая задачка на внимательность. А вот если документы оформлены в ненадлежащем порядке – к этому максимум внимания. Оформление документов в ненадлежащем порядке означает для меня как для юриста отсутствие подписи там, где эта подпись должна быть обязательно, или отсутствие печати там, где она требуется по закону. Возможно, отсутствует заверенный перевод документов на русский язык, если такой перевод обязателен, и так далее. Работники Росрегистрации толкуют оформление в ненадлежащем порядке очень широко, поэтому этому нужно уделять максимум внимания. Что, например, имеется в виду? Как правило, люди, которые работают в некоммерческих организациях, не склонны к бюрократии, у них нет бюрократических способностей, они позволяют себя вольности такого плана: названия НКО, особенно общественных организаций, невероятно длинные, пока там все впишешь… И вот, например, в пакете документов в одном документе написано название организации «Межрегиональная общественная благотворительная…», а в другом документе – «Межрегиональная благотворительная общественная…», то есть слова переставлены. Еще пример. Название организации – «Организация помощи детям-инвалидам, больным детским церебральным параличом и иными заболеваниями опорно-двигательного аппарата», а в протоколе или в заявлении было лень писать полностью, и написали «Организация помощи детям-инвалидам с заболеваниями опорно-двигательного аппарата», и все. Каждое несовпадение любой буквы в названии будет признаваться Росрегистрацией «ненадлежащим оформлением документов» и будет означать стопроцентный отказ в регистрации. Поэтому надлежащим образом оформленные документы – это проверенная каждая кавычка, каждая запятая, каждая точка. К этому надо относиться примерно так, как хороший юрист относится к проверке искового заявления в арбитражный суд, когда надо десять раз проверить каждую ссылку на каждый пункт. Еще раз обращаю внимание НКО: Росрегистрация не налоговый орган, который не интересует, где у вас в документах запятые поставлены, здесь будут смотреть каждую запятую.

Следующее основание для отказа – если учредительный документ противоречит законодательству. Что значит «устав или учредительный документ противоречит законодательству или Конституции»? Конечно, вы понимаете, что никто в здравом уме не подаст на регистрацию устав, в котором будет написано: «Цель деятельности НКО – свержение конституционного строя и превращение демократической республики в тоталитарную монархию». Или в целях запишет «поголовное развращение, спаивание». Здесь, как вы понимаете, никаких эпатирующих вещей не будет, и все будет гладко.

Управление Росрегистрации так же, как раньше управление Минюста, в каждом субъекте Федерации сформировало свою атмосферу, свое отношение к регистрации. Вот в московском отделении отношение было ужасным всегда. Не думаю, что у людей, которые просматривают эти документы, есть специальная цель – препятствовать регистрации большего числа НКО. Зачем и кому это надо? Точно так же не хотелось бы никого огульно обвинять в коррупции. Тем не менее придираются ко всему. Я сейчас приведу только два примера, чтоб вы понимали.

Первый пример. Как вы знаете, абсолютное большинство положений устава организации передирается с закона, особенно то, что касается имущества. И это правильная линия поведения. Так вот, в законе об общественных объединениях с самого начала его существования и до сегодняшнего дня в разделе «Имущество» содержится один оборот, который не соответствует законодательству. А именно, там написано: «Общественное объединение не может иметь в собственности землю, помещения…, может иметь в собственности учреждения». Так вот, вновь создаваемые общественные объединения ничтоже сумняшеся этот закон переписывают в свой устав, идут в Росрегистрацию и получают через 30 дней отказ. А там написано, что имение в собственности учреждений не соответствует российскому законодательству, поскольку в соответствии с Гражданским кодексом в собственности может находиться не само учреждение, а имущество этого учреждения. Это формализм высшей марки.

Второй пример. Однажды я помогала одной межрегиональной общественной организации инвалидов делать устав. Зная все сложности регистрации, я пошла по пути максимально формальному, в этот устав старалась собственных слов вообще не вставлять, строить устав на основе минимума сведений, которые требуются законом, никакой символики, идеологии, миссии, атрибутики. Но понятно, что все списать с закона не получается, что-то приходится делать самому. То, что я писала сама, не с закона, я выверила на соответствие с законом раз десять, но эта организация получила отказ в государственной регистрации. Я сейчас не помню, что там было, по-моему, что-то о порядке проведения общих собраний или назначении руководящих органов отделения. Но там усмотрели какое-то несоответствие с законом.

Вполне возможно, что вы получите примерно такой отказ в регистрации: «Текст представленного устава не соответствует статьям 58, 52, 39, 69, 115, 117, 131, 129 Гражданского кодекса РФ и статьям 1, 5, 18 закона о НК. В регистрации отказано». Мы с вами будем часами сидеть, смотреть на эти статьи и гадать, что же не соответствует в уставе этим законам, но, возможно, так и не отгадаем. Такова ситуация. Почему она так складывается? Органы Росрегистрации избалованы нами, потому что никто с ними не судится. Если за каждый отказ, который кажется нам необоснованным, затевать судебные процессы, ситуация немного изменится.

Основанием для отказа в регистрации общественных объединений может служить то, что в представленных учредительных документах содержится недостоверная информация. Какая недостоверная информация может содержаться в уставе, которую можно выявить при регистрации, я не знаю, но тем не менее такое основание есть.

Следующее основание – учредитель не имеет права быть учредителем: находится в местах лишения свободы, внесен в список лиц, тайно или явно финансирующих террористов, является иностранным гражданином, выдворенным с территории РФ. Основанием может быть повтор наименования, когда зарегистрирована другая организация с таким же названием, а для общественных объединений – из той же территории деятельности. Это не означает, что нас кто-то обязывает проверять свое название на факт повтора. Но если название вашей организации не блещет оригинальностью и вы не хотите получить отказ по этому основанию, значит, надо заказывать проверку на повтор наименования, перед тем как подавать документы на регистрацию.

Еще один пункт: если что-либо, относящееся к организации, оскорбляет национальные и религиозные чувства граждан. Это трудно комментировать, в практике в общем-то нет случаев такого рода отказа. Теоретически возможно, что название организации «атеистическое общество» оскорбляет религиозное чувство глубоко верующего человека, который считает, что атеизм не имеет права на существование. В далеком прошлом я помню, был один случай отказа в регистрации общественному объединению по защите прав сексуальных меньшинств.

Процедуры. НКО получат мотивированный отказ в регистрации в течение то ли месяца, то ли 30 дней. Вы узнаете, зарегистрировали вас или нет, не раньше чем через месяц после предоставления документов. Если по истечении месяца вы отказ не получили, значит, идет процесс регистрации. Если получили отказ, то можно все начинать сначала: вносить изменения, убирать то, что оскорбляет нравственные, религиозные и другие чувства, и т.д. Вы теряете при этом госпошлину в размере 2 тыс. рублей, потому что она не возвращается. Либо же вы обжалуете это решение в вышестоящем органе или в суде.

Реестр филиалов и представительств

Сейчас мы говорим об иностранных НКО. Росрегистрация будет вести реестр филиалов и представительств иностранных некоммерческих и неправительственных организаций. Сведения, которые будут подаваться этими организациями, и будут составлять содержание этого реестра. Реестр будет вести именно сама Росрегистрация, а не ее территориальные органы. Следовательно, где бы ни открывалось представительство или филиал, в Москве или Мурманске, сведения должны подаваться в Росрегистрацию, то есть в центральный московский офис Росрегистрации. Как написано в законе о НКО, иностранная НКО может осуществлять деятельность через свои структурные объединения. Обратите внимание, в нем называется два типа структурных объединений. Первый тип – это отделение, второй – это филиалы и представительства. Реестр предназначен не для отделений, а для филиалов и представительств, потому что отделения являются юридическими лицами и будут проходить обычную процедуру регистрации. С одной стороны, эта формулировка придает некоторую логичность тексту закона о НКО, а именно: иностранная организация осуществляет свою деятельность на территории РФ через свои структурные подразделения, филиалы и представительства. Далее написано, что правоспособность филиала возникает с момента внесения его в реестр. Я побаиваюсь вот этой фразы: «осуществляет свою деятельность через структурные подразделения». Она жестко и неверно, на мой взгляд, может быть истолкована органами исполнительной власти: организации, которые не имеют филиалов и представительств в РФ, вообще не могут осуществлять деятельность на территории РФ. Такое может быть истолкование. Или еще более жесткое – не могут осуществлять деятельность на территории РФ, в том числе и финансировать российские организации, так как финансирование – это и есть деятельность на территории РФ. Очень бы не хотелось, чтобы жизнь пошла по такому сценарию.

Что значит «не может осуществлять деятельность»? Представим какую-нибудь организацию с международными связями, сейчас таких очень много, это вообще политика открытости, взаимодействия, обмена опытом, положительная практика, которой мы научились у наших иностранных коллег. Предположим, что какая-нибудь НКО проводит некое мероприятие. Допустим, организация, которая борется с дискриминацией женщин, проводит форум женских организаций, и в рамках форума проходит тренинг «Как вести себя женщине на рабочем месте в случае ее дискриминации». На этот тренинг приглашаются иностранные организации, которые не имеют здесь структурного отделения и представительства. В ходе проверки организаторам форума могут сказать, что они не имели права это делать. Я, правда, не знаю, какие санкции можно применить постфактум, но можно что-то нехорошее сделать той организации, которая все это устроила. С этим, конечно, надо каким-то образом бороться. Правоспособность филиала или представительства иностранной организации возникает со дня внесения их в реестр, как написано в законе об НКО, но мне как юристу это вообще не понятно, ведь никакой правоспособности в принципе быть не может. Правоспособность есть у НКО, а филиал или представительство являются частью этой организации. Любая бизнес-организация, например, коммерческая, имеет полное право заключать сделки на территории РФ, покупать имущество, не открывая здесь никаких филиалов и представительств. Есть желание, хочу тратить на это деньги – и трачу. Можно даже дать кому-нибудь доверенность, и человек будет ходить от имени этой коммерческой организации и покупать хоть дворцы. Может получиться, что нас будут принуждать вот к чему: чтобы что-то сделать в РФ, вы обязаны открыть филиал или представительство. Чтоб контролировать было проще. Надо этому противиться.

Обращаю ваше внимание – сведения в реестр нужно подавать не только тем, кто в будущем будет создавать филиалы и представительства, но и ныне действующим филиалам и представительствам. Какие именно сведения подаются? Само уведомление, его форму утвердит министерство юстиции. Это то же заявление, только называется «уведомление». К уведомлению прилагаются учредительные документы – заверенные копии уставов, решение руководящего органа иностранной организации о создании филиала, положение о филиале и представительстве, решение о назначении руководителя. И отдельный документ – с изложением целей и задач создания филиала или представительства. Не совсем понятно, почему отдельный документ. Ведь логичнее это написать в положении о филиале. Всем, кто проходил аккредитацию, эти документы не покажутся сложными. Может быть, минюст только чуть изменит форму. Федеральная регистрационная служба 30 дней эти документы рассматривает и по истечении этого срока выдает выписку из реестра, которая является подтверждением того, что организация в этот реестр внесена. В этих документах нет сведений об адресе, потому что их надо представить в течение 20 дней уже после того, как организация включена в реестр. Не понятно еще, заменяет ли включение в реестр аккредитацию или нет. Я полагаю, что да, что аккредитация не нужна. Но есть отличие у аккредитации от включения в реестр. Аккредитация дается на определенный срок, в реестр иностранные организации вносятся на всю оставшуюся жизнь, пока их оттуда не исключат. Не понятно также, что с госпошлиной. За аккредитацию госпошлина установлена, и не маленькая. А за внесение в реестр – пока нет. Но это опять по принципу «поживем –увидим».

Отказ во внесении в реестр

Во внесении в реестр может быть отказано, если документы представлены не полностью или оформлены ненадлежащим образом. Если установлено, что в них содержится недостоверная информация, или цели и задачи противоречат законодательству. Отказать могут, если ранее внесенные в реестр филиал или представительство были исключены за грубое нарушение законодательства. Принудительное исключение из реестра росчерком пера практически лишает на все будущие времена возможности вновь создать филиал или представительство.

Следующее основание – если деятельность противоречит цели и задачам создания, а также суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурным и национальным интересам РФ. На самом деле можно было оставить только угрозу национальным интересам, так как угроза суверенитету и политике государства – это и есть угроза нацинтересам. Надо было бы написать «угроза нацинтересам, в том числе…». Все недоработанное здесь, все наспех, все кое-как. У нас существует утвержденная Указом Президента от 10 января 2000 года № 24 Концепция национальной безопасности РФ. Есть там раздел 3, где перечислены все угрозы нацбезопасности. Я считаю, если иметь своеобразное мышление и очень захотеть, то угрозу национальным интересам и безопасности можно усмотреть в очень многих вещах. Я приведу примеры из концепции нацбезопасности. Угрозы там приводятся такие: ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, отток за рубеж специалистов и т.д. угрожают России утратой передовых позиций в мире, деградацией наукоемких производств… Еще угрозы – это сепаратизм, этноцентризм, шовинизм, неконтролируемая миграция, которые способствуют усилению политического и религиозного экстремизма и возникновению конфликтов. Резкое сокращение рождаемости, ослабление фундаментальной ячейки общества – семьи –приводят к снижению духовного, нравственного и творческого потенциала. Угрозы нацбезопасности в информационной сфере представляют стремления некоторых стран к доминированию на мировом информационном пространстве, вытеснение России с внешнего и внутреннего информационных рынков.

А теперь посмотрим на деятельность некоторых представительств иностранных организаций. Я немного утрирую, но даю самую жесткую из всех возможных интерпретаций закона. Итак, предположим, что мы заявляем, что открываем представительство с целью организации научных и образовательных обменов, а нам говорят, что наша организация способствует оттоку за рубеж специалистов. И мы, безусловно, этому способствуем, так как если бы наши студенты и молодые ученые не ездили по обмену, гораздо меньшее их число уезжало бы за рубеж. Допустим, что оформляется отделение по защите прав мигрантов, а нам говорят – вы защищаете права мигрантов, а это приводит к росту неконтролируемой миграции. Или говорят, что у нас программа по планированию семьи, которая разрушает ячейку общества, снижает уровень рождаемости своими рекламами, как надо пользоваться презервативами. Хотите, я вам выдержки приведу? Вот отзыв Московской городской думы на проект этого закона: «Мы считаем, что существуют веские основания для принятия мер по ужесточению правил регистрации и усилению контроля, прежде всего, за деятельностью международных некоммерческих организаций в РФ. Мы как депутаты неоднократно сталкивались с тем, что деятельность целого ряда международных НКО, особенно в сфере общественного здоровья и нравственности, противоречит национальным интересам РФ, в частности, затрудняет реализацию государственных программ поддержки рождаемости и профилактики инфекционных заболеваний… На самом деле это никакие не программы по планированию семьи, а маркетинговые программы с целью продвинуть какую-то продукцию, средства от которой отчисляются лицам, связанным с порнобизнесом». Это от 21 декабря 2005 года.

Далее. Отказ во внесении в реестр дается в письменном виде с указанием причины отказа. Если отказали по основанию «угроза национальным интересам», то указываются только мотивы. То есть, в чем именно угроза, можно и не указывать. Это по принципу «вы нам не нравитесь, подозрительные вы». Дальше. Отказ может быть обжалован в вышестоящих инстанциях. Здесь тоже не понятно. У Росрегистрации по сути нет вышестоящего органа. Мне кажется, надо обращаться в суд. Но у нас появляется новая фигура – отделение иностранной НКО. С одной стороны, это структурное подразделение, с другой – это российское юридическое лицо, которое должно быть создано и зарегистрировано по законам РФ. Самое интересное, что отделения эти в законе названы формой НКО. Юристы, которые не обращали раньше на это внимания, могут просто ахнуть. Для суда это новая организационно-правовая форма – отделение иностранной НКО. Никаких признаков этой формы закон не дает. Какую же организацию можно считать отделением, а какую – нельзя? Я могу только предположить, исходя из общего смысла устроения организации: российская организация может признаваться отделением в том случае, если она имеет то же наименование, что и головная зарубежная НКО. Допустим, где-то в некоем государстве существует швейцарский фонд дикой природы, значит, российское отделение должно иметь название – российское отделение фонда дикой природы. То есть, должно быть совпадение названия. Второй признак – совпадение цели и миссии, задачи могут различаться. И третий – должна быть обязательная некая административная подчиненность вышестоящей организации, российская организация не может быть полностью независимой. Чего я боюсь – что опять органы исполнительной власти, а не дай бог, и правоприменители, суды, будут считать отделениями НКО любую российскую организацию, созданную в России иностранной НКО. Предположим, швейцарский фонд дикой природы выступает учредителем российской организации, например, учреждения детского дополнительного образования «С диким зверем иду по жизни рядом», что не запрещено. Но это уже совсем иная организация, с иным видом деятельности, иными целями. Если Росрегистрация увидит в качестве учредителя иностранную НКО, она может потребовать, чтобы эта российская организация оформлялась как отделение, это самый жесткий вариант, надеюсь, что этого не случится.

Отделение иностранной организации – очень неудобная форма работы, она включает в себя одновременно все требования и к российским НКО, и к иностранным. Она подает ту же отчетность, что и российская организация, плюс к этому является структурным подразделением иностранной организации, а там появляются дополнительные отчеты и дополнительные основания для ликвидации такой организации, для отказа в регистрации. Документы для регистрации нужны такие же, что и для российской организации, плюс документы из главной организации: копия учредительного документа и копия о регистрации. Отказ в регистрации может быть такой же, что и для российской организации, плюс отказ как для филиала или отделения во внесении в реестр.

Контроль

Контроль, который будет осуществлять Росрегистрация, можно условно поделить на четыре типа. Первый – сведения, которые мы подаем без напоминания об этом и за неподачу которых нас будут очень сильно бить. Второй – когда мы обязаны представить документы по запросу. (Когда вас по телефону просят что-нибудь принести – из принципа не носите. Запрос должен быть в письменной форме, со всеми печатями.) Третий тип я условно назову «выездные проверки». Четвертый – когда Росрегистрация будет получать о нас информацию где-то со стороны, у других организаций или госорганов. Хотя направленность контроля и одинакова, но различные типы организаций должны предоставлять разные сведения. Из того, что раньше не предоставляли, общественные объединения предоставляют информацию о получаемых от иностранной организации денежных средствах, о целях их расходования и о фактическом их расходовании и использовании; остальные НКО – отчет о своей деятельности, сведения о персональном составе руководящих органов, сведения о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, в том числе и полученных от иностранных организаций. Обратите внимание – общественное объединение показывает информацию о расходовании денежных средств и иного имущества только от иностранцев, НКО – всего имущества, в том числе и от иностранцев.

Филиалы, отделения и представительства, являющиеся российскими организациями, предоставляют информацию о планируемых программах, о планируемом распределении средств, о целях распределения и расходования средств, отчет о фактическом расходовании средств. Цели и факты должны совпадать. Плюс информацию о том, как использовали деньги или иное имущество те люди и те организации, которым это представительство деньги предоставило. В контроле главный – первый пункт, то есть, то, что мы сами должны предоставлять. Советую сделать выписку из закона и повесить ее на стене. Общественные объединения раз в год предоставляют не позднее первого апреля информацию о продолжении своей деятельности, о действительном местонахождении, составе и названии постоянно действующего органа, данные о руководителях. Если раз не подали, то Росрегистрация обращается в суд, который и выносит решение о прекращении деятельности. НКО подают отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, расходовании денежных средств и иного имущества. Два раза не подадут – обращение Росрегистрации в суд и закрытие организации. Теперь обратите внимание. НКО тоже должны подавать сведения из Госреестра в Росрегистрацию. В частности, если меняется адрес или лицо, которое имеет право без доверенности действовать от имени организации. В течение трех дней НКО обязана подать в Росрегистрацию эту информацию. По запросу общественные объединения обязаны предоставить отчет о своей деятельности в объеме сведений, предоставляемых в налоговые органы. Все НКО, включая общественные объединения, обязаны предоставлять распорядительные документы. Что имеется в виду, я не знаю. Мне бы очень не хотелось предоставлять в регистрирующие органы сведения о членах общественных объединений, это опасно и нежелательно со всех точек зрения.

Выездные проверки

Росрегистрация имеет право их проводить не чаще одного раза в год. Цель проверок – контроль за целевым использованием средств в НКО, порядок проверок утвердит минюст. О сборе информации в других органах: тот, кто это писал, плохо понимает, как распределяется компетенция между госорганами. Росрегистрация имеет право запрашивать и получать информацию о финансово- хозяйственной деятельности НКО, о кредитных и иных финансовых операциях, но ни один банк не даст Росрегистрации такую информацию, потому что в законе о банках и банковской деятельности прописан строго ограниченный перечень лиц, которым банк предоставляет информацию, и никакой Росрегистрации там нет.

Ограничение деятельности структурных подразделений: филиалов и представительств

Есть два вида ограничений без всяких решений суда, одним росчерком пера руководителя Росрегистрации. Первый вид: когда иностранная организация подает сведения о предполагаемых программах, а Росрегистрация может своим решением запретить реализацию на территории РФ всей программы или ее части. Ослушание грозит исключением из реестра филиалов и представительств, и больше никогда открыть филиал или представительство в РФ будет уже невозможно. Если вам запретили реализацию программы, надо сразу ее прекратить или идти в суд, если чувствуете свою правоту.

Второе – коррупциогенное ограничение. Росрегистрация может запретить предоставлять деньги конкретной российской организации, то есть вы можете отчислять деньги на эту программу, но вот этим деньги давать можете, а вот этим – не можете. Ослушаться тоже нельзя, за это – вычеркивание из реестра с волчьим билетом. Теперь у нас будет два конкурса на получение грантов, первый официальный – у кого заявка лучше, второй неофициальный – кому больше денег достанется.

Основания для ликвидации

В случае допущенных при создании организации грубых нарушений закона, в случае осуществления деятельности без лицензии или если данная деятельность запрещена законом. Это актуально для любого юридического лица, для коммерческих организаций и НКО. Это нормы Гражданского кодекса. Как вы понимаете, у нас с систематическими нарушениями закона работают абсолютное большинство организаций, никого из них не ликвидируют, понятно, что эти меры применяются избирательно. Возьмем любую строительную организацию. Мы как минимум найдем у них нелегальное привлечение иностранной рабочей силы, нарушение правил безопасности труда плюс наверняка какое-нибудь уклонение от уплаты налогов.

Следующее основание – только для некоммерческих организаций и содержится именно в Гражданском кодексе: при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям. Слово «противоречащая» на практике часто толкуется как «несоответствующая», но это разные вещи: можно делать то, что не совсем совпадает с твоей целью, а можно – то, что ей противоречит. Плюс к этим основаниям – если вынесли предупреждение, что надо что-то устранить, а общественное объединение не устранило, тогда его могут ликвидировать. Другие основания для НКО, кроме общественных объединений, – неоднократное непредставление отчетов в срок. Общественные объединения тоже за это наказывают, но их не ликвидируют, а считают прекратившими деятельность и исключают из реестра. Но если у организации есть имущество, обязательства, то как можно эту организацию без ликвидации исключить из реестра? Это нонсенс.

Отделение иностранной организации

Такая российская организация может быть ликвидирована по тем же основаниям, по которым ликвидируют любую российскую организацию, плюс к этому – если ликвидирована иностранная организация за рубежом, отделением которой она является. Еще – если не представлены сведения о программах и получаемых средствах, если деятельность не соответствует уставным целям и если деятельность не соответствует заявленным программам, если не выполнено решение о прекращении программы.

Филиалы и представительства могут быть исключены за непредоставление сведений и если ослушались Росрегистрацию, если осуществляют деятельность не по заявленным целям или реализуют незаявленные программы.

Рекомендации

Пока их давать трудно. Надо обратить внимание, что перерегистрация НКО проводиться не будет, это специально оговорено в законе, это означает, что никуда идти и получать новые документы не нужно. Это нужно только отделениям иностранных организаций, филиалам и представительствам. В законе отсутствует требование в определенный срок привести уставы в соответствие с новым законом. Сделать это можно в рабочем порядке. У абсолютного большинства общественных объединений, думаю, у 95 процентов, в уставах написано, что иностранные граждане и лица без гражданства могут быть членами организации наряду с российскими. Это не соответствует новому закону, это надо изменить. Кроме того, если в уставе фонда или автономной некоммерческой организации есть указания на каких-то участников – лиц, которые вносят вклады в имущество фонда, их надо исключить немедленно, так как участниками у нас не могут быть иностранные лица, а вы автоматически лишаетесь возможности получать иностранные деньги. Это опасно для финансового благополучия.

Автономным НКО и партнерствам: если в вашем уставе написано, что вы можете преобразоваться в общественную организацию, то с апреля все это будет запрещено. Надо просмотреть порядок приема новых членов всем организациям, имеющим членство. Надо собирать документы, подтверждающие гражданство, в отношении иностранных граждан нужны документы, подтверждающие их законное пребывание на территории РФ. То, что касается целевого использования средств и отчетности, – нам надо придумать внутренний управленческий учет, который учитывал бы, сколько НКО какой продукции выпускают в единицу времени, у нас ведь тоже есть какие-то продукты. Это, например, консультации, количество пожилых граждан, получивших гуманитарную помощь, количество заседаний и собраний. У большинства НКО мало таких сотрудников, которым нравится, как Башмачкину, сидеть и писать планы, уточнять цифры, поэтому нам нужно стараться вводить систему внутреннего учета.

Еще совет: когда составляете программы, если они осуществляются за счет иностранных денег, они должны иметь мощное идеологическое обоснование. Надо использовать уже упомянутую концепцию безопасности, различные обращения президента, потому что это воплощенная политика государства, использовать международные договоренности России, конвенции, терминологию государственных программ, экспертные заключения. Всем советую в качестве добровольца или работника пригласить человека, который работал еще до времен Горбачева в КПСС или ВЛКСМ, – для того, чтобы снизить риск того, что программа получит упрек. Поэтому надо сразу в тезисах доказать, что эта программа не только не ущемляет ничьи интересы, но и способствует процветанию.

Теперь то, что касается фандрайзинга. Надо каждому пересмотреть свою политику фандрайзингаа – если нас заставят вести еще одну форму раздельного учета, отдельный учет в получении и использовании имущества от российских и иностранных субъектов, автоматически летят в пропасть все фандрайзинговые кампании, основанные на сборе частных пожертвований, потому что вы никогда не определите там гражданства. Любые анонимные технологии сбора денежных средств не смогут применяться. Если вы поставите ящик для сбора пожертвований, то вы не сможете знать, кто туда опустил деньги, россиянин или иностранец. Можно организовать сбор средств через банк, может быть, есть возможность договориться с банками, чтобы они высылали распечатки данных тех лиц, кто отправляет деньги. Отделениям иностранных организаций надо преобразовываться в новую форму, не понятно только, как это делать, а филиалам и подразделениям – подать о себе сведения.