В конце лета 2011 года вступило в силу постановление правительства Российской Федерации N 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям», которое определило правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию предоставления субсидий, было определено Минэкономразвития.
Этот документ запустил в действие четвертую программу господдержки НКО. До этого уже работали программа президентских грантов, программа Минздравсоцразвития, региональные программы.
Некоммерческие организации восприняли этот документ с двоякими чувствами. Опыт реализации предыдущих программ вызвал у представителей некоммерческого сектора определенные претензии. Помимо несогласованности государственных программ между собой, которую, в частности, отмечает в своих исследованиях Boston Consulting Group (BCG), основные нарекания вызывают непрозрачность работы операторов программ, непрофессионализм или предвзятость экспертов конкурсных комиссий, неэффективность финансируемых проектов или их нецелевая тематика.
Оценка эффективности социальных проектов – одна из наиболее часто встречаемых претензий участников третьего сектора. Поэтому мы обратились к экспертам для того, чтобы понять, на чем следует сосредоточить внимание при отборе наиболее достойных программ и проектов.
Консультант BCG Любовь Сабинина считает, что при выборе социальных проектов на конкурсе государственной поддержки должны учитываться несколько факторов.
Характеристики проекта, по ее мнению, должны, в том числе, отражать и такие показатели как:
— вклад проекта в социальный приоритет региона — соответствие содержания проекта социальной политике;
— амбициозность (т.е. заложенный в проекте потенциал улучшения) и достижимость показателей, заявленных в проекте;
— измеримость показателей, заявленных в проекте.
Кроме этого, по мнению Л. Сабининой, организация, представляющая проект, должна представить следующую информацию:
— общий профиль организации, включающий в себя: структуру организации, размер и компетенции организации, качество менеджмента/управления, коммуникационную активность организации, направленность проектов, структуру финансовых ресурсов организации (частные пожертвования, бизнес и т.д.);
— история успеха организации: опыт выполненных проектов, достигнутые показатели, и т.д.;
— прозрачность организации – ежегодные отчеты о деятельности, расходовании средств и т.д., представленность в регионах.
При оценке эффективности выполненных проектов, считает Л. Сабинина, необходимо обратить внимание на следующие моменты:
— соответствие результатов заявленным целям по показателям проектов
— вклад реализации проекта в социальный приоритет региона.
Генеральный директор Компании «Процесс Консалтинг» Алексей Кузьмин, говоря о новой программе, по которой государство через Минэкономразвития будет давать гранты НКО на конкурсной основе, обращает внимание, что есть два аспекта оценки эффективности проектов. «Когда мы рассматриваем проектную заявку, то правильнее говорить об оценке возможной эффективности, — считает он. — Потому что это прогностическая оценка. Есть вторая — реальная – эффективность. У нас сегодня больше говорят о том, что нужно выбрать достойный проект. И очень мало говорят о том, что получилось в итоге выполнения этих проектов».
По словам А. Кузьмина, оценка реализации проектов у нас пока проводится довольно редко. И если механизмы конкурсного отбора заявок – хорошие или плохие — уже существуют, поскольку в этой сфере уже многое сделано, то механизмы оценки выполненных проектов пока не созданы. Поэтому задача внедрения оценки эффективности выполненных проектов может быть даже более приоритетной, чем задача создания механизма конкурсного рассмотрения заявок.
Говоря об оценке проектных заявок, А. Кузьмин подчеркнул, что здесь очень важную роль играет качество описания проекта. Должны быть обязательные требования к описанию проекта, и эти требования должны считаться минимально необходимыми для принятия проекта к рассмотрению в конкурсе. Сегодня же очень многие программы и проекты описаны так, что там нет основной характеристики — ориентации на конечный результат. По существу, они даже не всегда являются программами и проектами.
Как считает А. Кузьмин, изобретать здесь ничего не надо, достаточно взять за основу приказ Минэкономразвития от 22 декабря 2010 года №670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации». И хотя в нем речь идет о федеральных программах, в документе представлена четкая и современная система требований к тому, как должна описываться программа. Эту систему требований можно применить и к проектам НКО.
Необходимо также определить приоритетные направления и задачи, в решении которых должны участвовать НКО. Каждая проектная заявка должна оцениваться с точки зрения того, в какой мере она может внести свой вклад в решение такой приоритетной задачи.
Другой важный момент, по мнению А. Кузьмина, — это оценка «теории» проекта. В любом проекте есть своя «теория»: если сделаем такой-то шаг, то он приведет нас к такому-то результату. Так вот, нужна оценка того, с какой долей вероятности сработает предлагаемый проект в реальной жизни. И здесь очень важным является следующий момент: кто будет оценивать проекты? Жанр такой оценки относится к сфере экспертизы: чтобы сказать, с какой степенью вероятности «теория» проекта подтвердится на практике, человек должен обладать глубокими знаниями в данной области. Поэтому к оценке проектов должны привлекаться эксперты в соответствующих предметных областях. Это очень важно для обеспечения качества оценки.
При конкурсном отборе заявок нужно отслеживать и возможный конфликт интересов заинтересованных сторон. «У нас много примеров, когда в оценке проектов участвуют люди, которые так или иначе заинтересованы в поддержке определенных организаций, — говорит А. Кузьмин. — Например, если я являюсь членом попечительского совета некой организации, она подает заявку на конкурс, а я вхожу в конкурсную комиссию, то потенциально у меня есть конфликт интересов. Поэтому во избежание таких прецедентов, эксперты, которые занимаются оценкой проектных заявок, должны письменно заявлять о том, что у них нет конфликта интересов. В противном случае возникает коррупционная схема».
Эффективность же по результатам реализации проекта, как считает А. Кузьмин, должна оцениваться по следующей схеме. Прежде всего, должен проводиться мониторинг проекта. Уже на стадии планировании проекта необходимо предусмотреть механизм для отслеживания хода проекта. И с начала реализации проекта должна заработать система, которая позволяет отслеживать значение определенных показателей, связанных и с процессом выполнения, и с результатами, на достижение которых направлен проект. Мониторинг должны осуществлять сами исполнители проектов. Соответственно, результаты мониторинга должны отражаться в их промежуточных отчетах о выполнении проекта, которые предоставляются финансирующей стороне.
Мониторинг, по сути, — это отслеживание фактического хода проекта по сравнению с планом. Если появляются рассогласования с планом, представители НКО должны объяснять в отчетах, с чем это связано, как это может повлиять на дальнейший ход проекта и на его конечный результат. Таким образом, между присуждением денег и завершением проекта происходит систематическое отслеживание хода проекта, которое осуществляет сам грантополучатель.
Здесь возможны возражения – нельзя возлагать на исполнителя, осваивающего государственные деньги, функцию контроля за своими действиями. Контроля – нельзя. Но мониторинг – это не чистый контроль. Контроль должны осуществлять уполномоченные органы, наделенные соответствующими полномочиями и инструментарием. Контроль такого рода (инспектирование) делегировать нельзя. «Что касается мониторинга, — говорит А. Кузьмин, — я бы провел такую параллель: инспекцию осуществляет ГИБДД, а мониторинг осуществляет сам водитель, который следит за скоростью, чтобы не нарушать правила. Государственные структуры должны контролировать, а исполнители проекта – осуществлять мониторинг, потому что проектов много, и внешний мониторинг производить будет очень тяжело».
Что же касается оценки по окончании проекта, то, прежде всего, в программе еще на начальной стадии нужно резервировать ресурсы на осуществление такой оценки. Например, в Красноярском крае есть система государственных целевых грантов, и у них принят закон, по которому в бюджет каждого гранта закладывается 5 процентов на оценку проекта. Это мировая практика – примерно от 2 до 10 процентов бюджета закладывается на оценку.
Кроме того, не обязательно оценивать все проекты подряд. Оценка должна быть выборочной по определенному признаку. Можно оценивать и группы проектов. Например, финансирующий орган может поручить проведение оценки эффективности кластера проектов, направленных, скажем, на работу с детьми-сиротами.
Сегодня, по мнению А. Кузьмина, оценки по окончании проекта, то есть оценки реальной эффективности проектов очень не хватает во всех программах и проектах, которые поддерживаются из государственных средств на всех уровнях. Проводить такую оценку могут и НКО, и бизнес-организации (консалтинговые компании), и государственные органы. Оптимальный вариант – исключить монополию на оценку и привлекать к ее проведению разные структуры.
Оценка эффективности реализованного проекта – это извлечение уроков на будущее. Если человек не извлекает уроки из своего опыта, то для него такое поведение всегда чревато негативными последствиями. Аналогичная ситуация складывается и с опытом реализации программ и проектов, считает А. Кузьмин, особенно пилотных, инновационных, экспериментальных. Ведь это же не разовые акции, это только первые шаги, и важно понять в деталях, что в результате получилось, а что не получилось и почему.
Геннадий Шалаев