Российские некоммерческие организации уже наработали интересный и, главное, полезный опыт в самых разных сферах. Но сравнить эффективность разных проектов, направленных на решение одной и той же проблемы, сложно. Для этого нужно погружаться в деятельность сравниваемых организаций, лучше – с привлечением профессионального эксперта. Готовить адресные вопросы, разбираться в путаных ответах, снова спрашивать… Без определенной сноровки и недюжинной настойчивости можно и не справиться. Оценка собственной деятельности не является приоритетом для организаций российского третьего сектора. Эффективность свою они в большинстве случаев вообще не рассчитывают – да и не умеют этого делать. Работа эта трудоемкая, а кроме морального удовлетворения, других бонусов за нее, на первый взгляд, не предусмотрено.
А ведь с помощью оценки эффективности третьего сектора его значимость для страны можно не только обосновать, но и повысить.
Ресурсозатратный камень преткновения
Дело вовсе не в том, что для измерения собственной эффективности нужно быть семи пядей во лбу. И не в том, что работа эта неинтересная и бесполезная. Нужно ли оценивать деятельность НКО? Так вопрос практически никто не ставит. Нужно, но ресурсозатратно. Времени на это уйдет не мало. Денег на оплату профессиональных оценщиков – еще больше. И вот небольшая НКО встает перед выбором: оплатить операцию тяжелобольному ребенку, провести акцию по очистке берега реки от мусора, нанять учителей для воспитанников детского дома, помочь продуктами дюжине пожилых людей – или посчитать эффективность проделанного ранее… Ведь и так очевидно, что все перечисленное – эффективно, полезно и жизненно необходимо благополучателям этих организаций. Многие рассуждают именно так, поэтому российский третий сектор существует в ситуации «упущенных возможностей». Продемонстрировать свою эффективность донорам и чиновникам, то есть получить впоследствии больше ресурсов на профильную деятельность, НКО (за редкими исключениями) не в состоянии. А инновации в этой сфере имеют свою темную сторону –они, как правило, очень затратны.
Задачу НКО, по мнению директора компании Evolution and Philanthropy Ольги Евдокимовой, можно и нужно упростить. Для демонстрации окружающим эффективности собственной деятельности организациям не нужно мерить все существующие в мире показатели и использовать для этого все известные инструменты. В идеале НКО и их доноры могли бы договориться о необходимых и достаточных для оценки эффективности маркерах. Это привело бы к универсальности оценки – возможности сравнивать эффективность проектов, направленных на решение одних и тех же проблем, между собой и с идеальными цифрами, к которым нужно стремиться. Вероятно, некоторые показатели подойдут для измерения результативности всех проектов, другие, более специфичные, позволят оценить, например, эффективность устройства детей в семьи или профилактики наркомании среди подростков.
Оценка эффективности социально ориентированных НКО и потенциальных программ их поддержки
Сегодня социальными программами в России охвачены не все возможные их получатели. На протяжении многих лет остается значительным число детей, находящихся на содержании в детских учреждениях. Родители отказываются от своих (в том числе новорожденных) детей, хотя при минимальной поддержке со стороны сотрудников и волонтеров социально ориентированных некоммерческих организаций могли бы воспитать полноценных членов общества. Из-за неразвитости системы адаптации к самостоятельной взрослой жизни выпускников детских учреждений у них в дальнейшем возникают проблемы с воспитанием собственных детей, а также устройством на работу. Отсутствие достаточно количества организаций, которые занимались бы ресоциализацией граждан из групп риска, приводит к рецидивам: вышедшие из мест лишения свободы часто возвращаются на преступный путь; прошедшие лечение от наркомании и алкоголя – к побежденным на короткий срок пагубным пристрастиям. По сравнению со многими другими странами в России малы шансы бездомных вернуться к полноценной жизни. Отсутствие системы профилактики и ранней диагностики различных заболеваний приводит к увеличению количества летальных исходов от диагнозов, которые характеризуются высокой излечимостью. Уровень вовлечения в трудовую деятельность инвалидов и пенсионеров намного ниже возможного, количество волонтеров в России значительно уступает числу людей, декларирующих готовность заниматься-то какой-либо деятельностью на добровольных началах.
Все это создает тяжелый социальный климат в стране и бьет по ее бюджету. Огромные средства расходуются на решение проблем, которых можно было бы избежать благодаря гораздо более дешевым профилактическим мероприятиям. А сами бюджеты можно было бы увеличить за счет новых налоговых поступлений, в первую очередь НДФЛ с зарплат трудоустроенных пенсионеров, инвалидов и выпускников детских учреждений. Однако и этого не происходит…
Российские некоммерческие организации наработали позитивный опыт решения перечисленных проблем, а также успешной реализации проектов в сфере образовании, культуры и искусства, правового просвещения, экологии, развития благотворительности, донорства, массового спорта и др. Однако продемонстрировать свою эффективность в цифрах могут лишь избранные организации – остальные ее не считают, а чаще – и не умеют этого делать (справедливости ради стоит отметить, что многие из них при этом работают эффективно).
9 июля в Общественной палате РФ прошли слушания по реализации Федерального закона № 40 от 5 апреля 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». В них приняли участия члены Общественной палаты РФ, представители Министерства экономического развития РФ, руководители некоммерческих и донорских организаций, представители высших учебных заведений, эксперты некоммерческого сектора. Согласно закону, должны быть разработаны и внедрены специальные программы, направленные на поддержку социально ориентированных НКО. В итоговых Рекомендациях слушаний предлагается «включить в качестве обязательного компонента программ поддержки социально ориентированных НКО описание методики и механизмов оценки, в том числе перечни индикаторов (количественные, качественные)». Это помогло бы в измерении и повышении эффективности как отдельных проектов и НКО, так и программ их поддержки в целом. Необходимо поддерживать инициативы некоммерческих организаций по измерению социального воздействия, обучать и мотивировать их к этому, отмечает О. Евдокимова. И рекомендовать государственным донорам всех уровней полностью покрывать расходы на такие измерения в рамках проектов НКО, которые они финансируют. Для анализа эффекта деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, по ее мнению, следует создать и поддерживать на федеральном и региональном уровне системы для хранения соответствующих показателей и другой информации о грантополучателях. Они должны быть сделаны с использованием современных IT-платформ и web 2.0. технологий. Размещение в публичном пространстве содержательных отчетов НКО – хорошая, но не оптимальная для анализа практика, отмечает директор компании Evolution and Philanthropy. В структуре бюджета программы поддержки социально ориентированных НКО на связанные с оценкой эффективности мероприятия следует отвести не менее 1,5–7% всех средств, считает кандидат социологических наук, директор Института оценки программ и политик Даниил Цыганков.
Оценка в конкурсах государственной поддержки НКО
Как правило, все начинается с формального анализа заявок на соответствие условиям конкурса, который проводят сами чиновники или нанятые для этих целей эксперты. На этой стадии учитываются сроки подачи документов, комплектность заявки, наличие всех необходимых подписей и печатей, а также соответствие заявки тематическим приоритетам конкурса. При этом рамка, как правило, задается широкая. Участникам предлагается инициировать проекты в определенной сфере (образование, здравоохранение, культура, экология и т.д.), или исследовать любые аспекты гражданского общества, или предлагать инициативы по поддержке любых незащищенных граждан, или вообще делать все что угодно, лишь бы от имени молодежных организаций. Конкурсы с четкими тематическими приоритетами встречаются редко. На федеральном уровне так работает, например, Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Через него финансируются вовсе не любые проекты по поддержке любых категорий детей, столкнувшихся в своей жизни с трудностями. Тематическими приоритетами финансирования проектов в рамках конкурса фонда являются: профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства детей, восстановление благоприятной для воспитания ребенка семейной среды, семейное устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка семей с детьми-инвалидами для обеспечения максимально возможного развития таких детей в условиях семейного воспитания, их социализации, подготовки к самостоятельной жизни и интеграции в общество; социальная реабилитация детей, находящихся в конфликте с законом (совершивших правонарушения и преступления, осужденных за совершенные преступления, в том числе условно осужденных, закончивших отбывать наказание), профилактика безнадзорности и беспризорности детей, преступности несовершеннолетних, в том числе рецидивной. Это упрощает отбор заявок на втором этапе, когда нужно не просто проверить проекты на соответствие тематическим приоритетам, а выбрать среди них те, что лучшим образом отвечают целям конкурса.
Прошедшие предварительный отбор заявки в лучшем случае передаются зарекомендовавшим себя экспертам для качественной оценки. В худшем – оцениваются самими чиновниками и нанятыми на роль оценщиков лояльными экспертами.
Поддержанные заявки проходят финансовую экспертизу, после которой сумма предоставленного финансирования может оказаться значительно меньше запрашиваемой.
На оценку эффективности распределения государственных средств через конкурсы в России закладываются минимальные деньги (чаще такая расходная строка отсутствует вовсе). В цивилизованных странах расходы на эти цели могут достигать 10% бюджета конкурса.
Сами заявки и координаты их авторов редко размещаются в публичном доступе (как и отчеты о том, как организации осуществили поддержанные проекты). Это сужает возможности участия в экспертизе проектов представителей гражданского общества и порождает возможности для злоупотреблений.
По мнению экспертов, так называемое «отмывание» денег или необходимость, например, отчитаться за выполнение какой-либо программы проведением конкурса – не единственные и, может быть, даже не основные причины непрозрачности распределения средств. У чиновников нередко не хватает компетенции для организации отбора претендентов на финансирование, а также времени и сил на изучение специфики этой деятельности. Другие просто выгорели – сомневаются, что с имеющимися проблемами (одним из инструментов решения которых и являются конкурсы) можно справиться в обозримом будущем. Поэтому при проведении конкурсов они предпочитают обходиться минимальным количеством ресурсов (как человеческих, так и финансовых). И на эту позицию представители гражданского общества могут и должны влиять.
Стимулы к повышению эффективности проектов НКО
Чтобы повысить эффективность распределения государственных ресурсов между организациями третьего сектора, нужно привлекать к этому процессу экспертов с хорошей репутацией. Они вряд ли станут рисковать ей – и мало кто их в этом заподозрит. Организаторов конкурсов, кроме этого, следует обязать размещать в публичном пространстве полные отчеты о расходовании средств, подготовленные их благополучателями. Или, по крайней мере, подробные отчеты самих организаторов – о ходе конкурса и его результатах.
Но главное – нужно еще до объявления конкурса формулировать, зачем он проводится и к чему должен привести. В том числе и от этого зависит, какие индикаторы следует использовать для оценки эффективности поддержанных в рамках конкурса проектов. С этой задачей в России уже сегодня успешно справляются многие иностранные и международные доноры, например USAID, отмечает управляющий партнер компании «Процесс Консалтинг» Владимир Балакирев. Из российских доноров можно выделить Благотворительный фонд В. Потанина и некоторые другие НКО.
В помощь оценщикам, заказчикам и участникам оценивания, а также вовлеченным в процесс самооценивания
Общество оценивания Великобритании разработало практические рекомендации по оценке. Процесс разработки подобных документов в них назван «настоящим испытанием», поскольку «довольно легко перейти на набор несвязанных, в некоторой степени рационалистских стандартов, которые плохо отражают взаимодействия – по мере того, как разворачивается социальный процесс оценивания. Однако писать «разговорным» стилем, который бы в одно и тоже время мог служить быстрым ориентиром и быть доступным, сложно. Данные рекомендации написаны «сухим» стилем, лишенным жаргонных выражений, неоднозначности. Они предназначены для использования как новичками, так и опытными людьми. И хотя они неизбежно могут быть искажены, каждое утверждение выстроено так, чтобы оно могло стать точкой отсчета для размышления акторов оценивания, а также служить ориентиром для этики оценивания, намерений и последующего применения. Эти рекомендации не окончательные, они будут постоянно пополняться, поэтому они должны рассматриваться как рекомендации в процессе разработки». С рекомендациями можно ознакомиться в переводе старшего эксперта Института оценки программ и политик Марии Смирновой http://iopp.ru/upimg/file_140.doc
Влада Муравьева