Из сообщений средств массовой информации известно, что министр юстиции РФ
господин Чайка консультировался с экспертами Совета Европы по поводу проекта
федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» (в ходе общественного обсуждения за этим
законопроектом закрепилось неофициальное, но более осмысленное название – об
ужесточении контроля за деятельностью неправительственных некоммерческих
организаций). Официальное заключение, переданное российским властям Советом
Европы, доступно для изучения на сайте Совета Европы. Оно сделано
экспертом Совета Европы господином Дж. Тименом ван дер Плойгом, профессором
факультета частного права Амстердамского университета (Нидерланды), в
сотрудничестве с Генеральным Секретариатом Совета Европы (Директорат по
правовым вопросам и Директорат по правам человека).

Мы считаем важным дать комментарий к заключению Совета Европы для того,
чтобы общество и лица, принимающие решения, смогли бы более четко
разобраться в том, как именно оценил законопроект Совет Европы и что он
рекомендует нам сделать. По сообщениям СМИ, на совещании Президента России с
членами Правительства РФ 5 декабря с.г. господин Чайка в докладе Президенту
о своей поездке в Страсбург сделал акцент на том, что представители Совета
Европы подтвердили, что цели принятия предложенных изменений в
законодательство (борьба с экстремизмом и отмыванием денег) – законные и что
государство вправе законодательно регламентировать вопросы создания и
деятельности некоммерческих и неправительственных организаций на своей
территории, в том числе устанавливать правила, регистрировать, знать устав и
учредителей любой организации. Это – общие нормы права, признаваемые всеми.
При этом министр юстиции упомянул в своем выступлении, что некоторые
положения законопроекта были признаны экспертами Совета Европы
непропорциональными, размытыми и избыточными, дающими основания для
нарушений при применении закона. Однако в докладе министра юстиции
Президенту, на наш взгляд, не получили достаточного освещения многочисленные
проблемы, содержащиеся в конкретных нормах законопроекта и отмеченные в
экспертизе Совета Европы как противоречащие европейским стандартам. В
результате могло сложиться впечатление, что в целом Совет Европы
положительно оценил законопроект и принципиальных проблем, связанных с ним,
нет. Требуются лишь небольшие изменения. На наш взгляд, такой вывод из
заключения Совета Европы сделать нельзя. В тексте экспертизы содержатся
четкие рекомендации об исключении из законопроекта целого ряда его
принципиальных положений и существенном изменении многих других, как
несоответствующих духу и букве международного права. Мы хотели бы прояснить
эти важные моменты с помощью данного комментария. Он написан на основании
изучения неофициального русского перевода заключения Совета Европы.

Пожалуй, самый важный вывод, к которому приходишь, изучая заключение Совета
Европы, состоит в том, что профессор Амстердамского университета указывает
на те же самые недостатки законопроекта, которые были выявлены в экспертизах
российских специалистов, хотя эксперты и ссылаются на различные документы:
профессор ван дер Плойг – на международные соглашения, наши эксперты – на
Конституцию Российской Федерации и некоторые иные федеральные законы. Это
очень приятный вывод для России – значит, у нас и Конституция хорошая, и
специалисты неплохие. В некоторых вопросах критика законопроекта господином
ван дер Плойгом даже превосходит критику российских экспертов.

В данном комментарии коротко освещается позиция профессора ван дер Плойга по
вопросу соответствия законопроекта международным нормам (сами ссылки на
международные нормы в данном комментарии не даются, поскольку они содержатся
в самом заключении Совета Европы). Цитаты из заключения приводятся из
неофициального перевода на русский язык и обособлены кавычками.

Начнем, опять-таки, с приятного. Что же, по мнению, эксперта Совета Европы,
полностью соответствует общеевропейским нормам? То, что ни у кого не
вызывает сомнения, а именно:

– государство вправе требовать, чтобы некоммерческие организации подвергались
регистрации;

– Российская Федерация имеет право принимать законы о создании и деятельности
НКО;

– борьба с терроризмом и отмыванием денег нужна и законна;

– право некоммерческих организаций обжаловать в суде решения органов
исполнительной власти «соответствует европейским стандартам».

Однако на этом приятное для разработчиков законопроекта заканчивается.

Критические замечания Совета Европы, полностью совпадающие с высказанными ранее мнениями российских экспертов:

– чрезмерно зарегулированная процедура регистрации некоммерческих организаций;

– административное бремя, возникающее в связи «перерегистрацией» (слово взято
в кавычки, потому что формально законопроект не требует от всех НКО пройти
перерегистрацию, однако все понимают, что означает «привести учредительные
документы в соответствие с законом» – А.Т.), «может иметь тяжелые последствия
для многих НКО, особенно небольших и уязвимых в финансовом отношении, и даже
привести к их закрытию»;

– не следует запрещать иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые
не проживают постоянно в России, учреждать общественные объединения и иные
некоммерческие организации, равно как и участвовать в деятельности таких
организаций;

– не следует устанавливать такое основание для отказа в регистрации, как: если
название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные
и религиозные чувства граждан, потому что «данная формулировка весьма
расплывчата и оставляет компетентным органам слишком много возможностей для
субъективного решения»;

– личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным
основанием для отказа в регистрации организации, поэтому не следует
отказывать в регистрации, если в отношении иностранного гражданина или лица
без гражданства – учредителя (участника) некоммерческой организации принято
решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации
и если цели, задачи и формы деятельности учредителя некоммерческой
организации противоречат Конституции РФ, федеральным законам; если действия
учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление
экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств,
полученных противоправным путем;

– «надзорные полномочия представляются чрезмерными»: нельзя требовать от
общественных объединений и иных некоммерческих организаций представления
любой финансово-хозяйственной и управленческой документации: «надзорные
полномочия должны быть недвусмысленно ограничены бухгалтерскими балансами и
годовыми отчетами» и «только в случае серьезных сомнений относительно
законности деятельности ОО или НКО доступ к этим документам может быть дан
компетентному органу в рамках уголовного производства»;

– «некоторые основания для ликвидации некоммерческих организаций
представляются слишком широкими и расплывчатыми»;

– ликвидация может иметь место только в том случае, если учредители НКО
осуждены судом за легализацию доходов, полученных преступным путем, причем
легализация должна быть связана именно с деятельностью НКО;

– не следует запрещать иностранным некоммерческим организациям осуществлять
свою деятельность на территории Российской Федерации через филиалы и
представительства: это не отвечает «духу Европейской конвенции о признании
юридическими лицами международных неправительственных организаций»; правда,
Российская Федерация не ратифицировала эту конвенцию;

– норма, согласно которой общественное объединение, не являющееся юридическим
лицом, обязано уведомить орган власти о своем создании, сомнительна,
поскольку «осуществление прав человека, например, свободы объединений и
свободы выражения собственного мнения», не может зависеть от
предварительного уведомления.

Критические замечания, которые предполагают такую степень свободы НКО, о
которой российские эксперты даже не помышляют:

– учредителями НКО могут быть лица и моложе 18 лет, поскольку свобода
объединений касается и несовершеннолетних;

– не следует использовать такое основание для отказа в регистрации, как
содержание недостоверной информации в представленных учредительных
документах, потому что, по мнению эксперта Совета Европы, за время,
отведенное законом на регистрацию, проверить достоверность информации
невозможно, а «отказ не должен быть основан только на подозрении»;

–«проведение проверок можно осуществлять только в том случае, если имеются
обоснованные основания считать, что НКО не выполняет требования действующего
законодательства. В противном случае применение этих полномочий может
вступить в противоречие с правом на уважение частной жизни и жилища»;

– в законе надо прописать, что при проверке любых финансовых документов должно «соблюдаться уважение к законной приватности доноров, чтобы избежать
негативного влияния на финансы добросовестных организаций»;

– «неограниченные полномочия представителей государства принимать участие в
проводимых организациями мероприятиях являются вмешательством в
самостоятельность НКО»;

– «понятие «проверки» должно быть определено более четко; если проверка
предусматривает обыск помещения НКО, то необходимо ввести требование о
наличии судебного постановления»;

– не должно быть такого основания для ликвидации, как нарушение прав и свобод
человека и гражданина, потому что (!) НКО не могут «нарушать права и свободы
человека и гражданина, поскольку частные лица, в том числе юридические
лица – такие как НКО – прямо не подпадают под обязанность соблюдения
законодательства о правах человека; соответственно, они не могут и нарушить
его».

Внимательное изучение критических замечаний, содержащихся в заключении
Совета Европы, естественно, порождает вопрос: если вдруг Государственная
Дума учтет все эти замечания, что же останется от текста законопроекта?
Парадокс ситуации с международной экспертизой состоит в том, что вместо
предложенного законопроекта надо разработать совершенно другой – о внесении
изменений в закон «Об общественных объединениях» с тем, что упростить их
регистрацию, сократить основания для их ликвидации и уменьшить объем уже
существующих надзорных полномочий государственных органов в отношении
общественных объединений.

В заключение – короткий комментарий к тем вопросам и мнениям господина ван
дер Плойга, которые вызваны, очевидно, его вполне понятным незнанием всего
массива российского законодательства и истории принятия наших законов. Кроме
того, профессор особо оговорил, что его заключение делалось в крайне сжатые
сроки, соответственно, не было времени для поиска ответов на некоторые
вопросы.

Профессору непонятно, чем общественные объединения отличаются от иных
некоммерческих организаций и почему их деятельность регулируется разными
законами.

Так сложилось исторически, что российское законодательство о некоммерческих
организациях отчаянно бессистемно. О его систематизации много говорится, но,
возможно, уже слишком поздно это делать. Конечно, хорошо бы, как во многих
странах, сделать всего две формы НКО: ассоциации (организации, основанные на
совместной деятельности) и фонды (организации, основанные на имуществе),
или, говоря проще, НКО, основанные на членстве, и НКО, не предполагающие
членства. Ведь для организационно-правовой формы важен только этот фактор,
все остальное касается видов деятельности. Однако что есть, то есть, и мы
как-то умудряемся разбираться в нашем хаосе форм, законов и нелогичных
требований.

Профессору трудно было разобраться во взаимосвязи между определением
некоммерческой организации, нормой о получении статуса юридического лица
после регистрации, и нормами, касающимися регистрации в качестве
юридического лица.

Отчасти такое непонимание вызвано действительно не слишком точными
формулировками из-за довольно низкого уровня юридической техники
разработчиков (и «переработчиков») законопроектов, но, возможно, сказывается
и еще одна особенность российского законодательства: дело в том, что во
многих европейских странах некоммерческие организации без статуса
юридического лица имеют гораздо больше полномочий по сравнению с их
положением в России, и, соответственно существует иная связь между понятиями «организация» и «регистрация».

Опасения профессора, что «регистрация будет применяться в отношении любых,
даже неформальных, групп» (например, в отношении клуба, в котором люди
регулярно собираются у кого-нибудь дома поиграть в карты, послушать музыку,
обсудить литературные произведения и т.п.), необоснованны, поскольку
законопроект не содержит подобного требования.

Утверждение, что в законодательстве не установлен размер государственной
пошлины, которую необходимо уплатить для регистрации, не соответствует
действительности; просто размер пошлины установлен иным нормативным актом –
главой «Государственная пошлина» Налогового кодекса Российской Федерации.

Господин ван дер Плойг выявил нелогичность изменений, которые касаются
преобразования автономной некоммерческой организации в общественную
организацию.

Это результат недоразумения или неточного перевода законопроекта на
английский язык. У нас есть тип организаций – некоммерческие, и есть
отдельная правовая форма – автономная некоммерческая организаций. Так что с
преобразованием как раз все в порядке.

И последнее. Прочитав в тексте законопроекта, что отказ в регистрации должен
содержать указание конкретных положений законодательства Российской
Федерации, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной
регистрации, профессор выразил недоумение: что же может нарушить еще не
созданная, еще ничего не сделавшая организация? Вот это уже непонимание на
уровне менталитета – у нас в России законодательство исходит из базового
принципа: каждый в любой момент может нарушить что угодно.