По просьбе российских неправительственных организаций Международный центр некоммерческого права (МЦНП) представляет краткий обзор заключения Совета Европы о законопроекте «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (здесь и далее – Законопроект).
Заключение Совета Европы признает «фундаментальную важность» свободы объединения в демократическом обществе, а также «ограниченные рамки возможностей», которыми пользуются государства в использовании ограничений в отношении этой свободы в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека (ECHR). В своем анализе Совет Европы неоднократно обращает внимание на ограничения права на объединение, содержащиеся в Законопроекте, которые «превышают то, что необходимо и пропорционально для достижения законных целей».
Подготовкой и передачей российскому Правительству своего заключения Совет Европы присоединился к многочисленным международным организациям, членам Общественной палаты и сотням российских представителей гражданского общества, выражая свою обеспокоенность положениями Законопроекта. В частности:
Регистрация и ликвидация некоммерческих организаций
· Совет Европы утверждает, что основания для отказа в регистрации некоммерческих организаций, предлагаемые в Законопроекте, чрезмерно широкие и носят общий характер – они допускают субъективное толкование и так широки, что ими можно легко злоупотребить. Кроме того, эти основания дают возможность принятия решения на основе домысливания и спекуляций о реальных намерениях учредителей организации в противоречие предостережению Европейского Суда по правам человека о том, что решение о регистрации может приниматься только на основе информации, предоставленной в заявлении на регистрацию.
· Более того, если требования регистрации применяются к неформальным группам, по мнению Совета Европы, «это составит непропорциональное вмешательство в свободу объединения».
· Государственным органам также предоставлено «слишком много полномочий» для ликвидации организации, так как основания для ликвидации чрезмерно широкие и носят общий характер.
Регулирование иностранных организаций и иностранного участия в местных организациях
· Совет Европы отмечает, что «участие иностранцев в некоммерческих организациях или общественных объединениях «регулируется слишком ограничительно» с отсылкой на положения Европейской конвенции, которая гарантирует право объединения негражданам.
· Далее, Законопроект запрещает иностранным организациям осуществлять свою деятельность через отделения, в отличие от местных организаций, что нельзя назвать «соответствующим духу Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций». Предлагаемые изменения, более того, непропорционально поставят под угрозу маленькие организации, ограничивая их право на объединение.
Надзор
· Совет Европы выражает озабоченность, что «полномочия государственных органов кажутся чрезмерно широкими» и не соответствуют европейским стандартам, которые, как правило, четко ограничивают полномочия по надзору бухгалтерскими балансами и ежегодными отчетами. В противоречие этому, статья 32 предлагаемых изменений в Закон об общественных объединениях позволит государственным органам «проводить аудит деятельности и финансов и требовать предоставления любой финансовой, содержательной или иной внутренней документации от организации в любой время и без ограничений». Совет Европы четко устанавливает, что проверки и требования предоставления документов «могут применяться только в случае убедительного основания верить, что деятельность НГО не соответствует действующему законодательству».
· Анализ Совета Европы также отражает беспокойство «неограниченными полномочиями представителей государства посещать мероприятия, которые нарушают автономность НГО».
Уведомление о неформальных группах
· Совет Европы выражает беспокойство положениями Законопроекта, в которых от неформальных, незарегистрированных общественных объединений требуется «уведомить федеральные государственные органы прежде, чем они воспользуются правом представлять себя в обществе», и устанавливает, что «это не соответствует нормам Европейской конвенции, которая дает возможность пользоваться правами человека, такими как право на объединение или право выражения, до уведомления, как это предлагается в этом положении».
Как представленные выше положения, так и само Заключение Совета Европы в целом делают ясным, что, как минимум, десять положений Законопроекта потенциально нарушают право свободно объединяться, в частности, статьи 8, 11, 13, и 14 Европейской конвенции по правам человека, принцип 63 Основополагающих принципов статуса негосударственных организаций в Европе и решения Европейского Суда по правам человека (включая Sidiroupoulos v. Greece, 4 Eur. Ct. H.R. 500 (1998), and Socialist Party and Others v. Turkey 1998 ECHR 45 (May 1998)). Законопроект не может рассматриваться как соответствующий обязательствам России по международным конвенциям, участником которых она является, в частности, Европейской конвенции по правам человека, а также не соответствует Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций и Основополагающим принципам статуса негосударственных организаций в Европе.