Как сделать работу НКО эффективной

Илья Чукалин*: «Поддерживать деятельность НКО должны люди – не обязательно благополучатели, но те, кто живет в этом же обществе»

Влада Муравьева: Если вспоминать, что происходило с правилами регулирования деятельности некоммерческого сектора в 2012 году, то складывается ощущение, что негативные тренды преобладают. Может, потому, что плохое, а тем более абсурдное, лучше запоминается и больше привлекает к себе внимание… Как бы то ни было, в последнее время часто слышу от наших партнеров – а может, закрыть НКО и открыть коммерческую организацию с тем же названием? Никаких рисков, в том числе получить клеймо «иностранный агент», просто платишь налог на прибыль (на упрощенной системе налогообложения – всего 6%) и спокойно работаешь. При этом пока, к счастью или к сожалению – не ясно, массово организации этого не делают. Другая идея, витающая в воздухе: сохранить НКО-бренды, параллельно зарегистрировав другие НКО или коммерческие организации для работы в том числе с иностранным финансированием. Вопрос философский и оценочный: в чем ценность быть НКО в России? Стоит ли тратить столько сил, сколько тратит активная часть некоммерческого сектора на борьбу за совершенствование правил игры? Может быть, лучше распределить собственные усилия в пользу содержательной деятельности, а не бороться за форму?

Илья Чукалин: Организация – это всегда люди. Люди, объединяясь вместе, могут создать такое образование, как юридическое лицо. И деление на коммерческое и некоммерческое условно, но в своей природе ориентируется на цели, это является ключевым различием. Закон говорит: если вы хотите зарабатывать деньги, то создаете коммерческую организацию; если у вас цель, отличная от извлечения прибыли, то НКО. Это деление общепринято в мире. Например, в Лихтенштейне есть организационно-правовая форма фонда, которая используется для любых некоммерческих целей (главное, чтобы не в целях извлечения прибыли). Например, может быть создан фонд для поддержки семьи, который поможет дать образование детям, поддержит какие-то другие семейные начинания. Или фонд создания общественных благ. Вообще, некоммерческая деятельность во многих странах трактуется несколько шире или просто иначе, чем в России.

В.М.: А где та грань? Любой бизнес – для интересов человека, семьи.

И.Ч.: Просто если фонд инвестирует денежные средства, размещает их на депозитах и в ценных бумагах, но не производит ничего – это одно налогообложение. А если он занимается куплей-продажей, производством товаров, оказанием услуг, то налогообложение будет, как у коммерческой организации. Но все равно он остается в форме НКО, фонда, если создан и работает в целях, отличных от извлечения прибыли.

В.М.: Вот есть, например, коммерческая и некоммерческая организации, которые занимаются одними и теми же видами деятельности, но первая – с целью заработка, а вторая – чтобы преумножить общественную пользу. При этом, допустим, сотрудничают они, так сложилось, с одними и теми же иностранными партнерами. У коммерческой организации в этом случае нет рисков, а НКО в России теоретически могут объявить иностранным агентом… Так зачем все-таки быть НКО? Не проще ли работать в форме организации малого бизнеса – льгот много, а рисков, на первый взгляд, значительно меньше? И всю прибыль направлять на социально значимые проекты…

И.Ч.: Есть важный юридический аспект. НКО зачастую существует – это мировая практика – за счет безвозмездных поступлений, в том числе пожертвований физических и  юридических лиц, которые идут на уставную деятельность организации. Пожертвование, с юридической точки зрения, – частный случай дарения, которое между коммерческими организациями запрещается. Коммерческая организация не может получить пожертвование от другой организации. Конечно, есть возможность заключить договор о безвозмездной передаче средств, но он легко может быть признан недействительным (можно будет обратить взыскание на всю сумму и доначислить налоги).

В экономическом смысле проблемы тоже очевидны. Основой функционирования некоммерческого сектора в развитых странах являются частные пожертвования граждан. То есть, большинство НКО в принципе не могут стать коммерческими организациями. Это будет странно с точки зрения граждан, их доноров, они просто перестанут их поддерживать. Плюс со всех поступлений нужно будет уплачивать налог на прибыль – сумму, которую НКО могла бы потратить на общественно полезную деятельность.

Помимо юридического и экономического, есть аспект идеологический. Некоммерческая организация имеет некий особый статус в восприятии людей. Может использовать в наименовании слова «фонд», «благотворительный», «общественный» и другие, что сразу говорит о принадлежности к некоммерческому сегменту, цель которого – не в извлечении прибыли. В Великобритании, например, если организация без статуса благотворительной начнет заниматься благотворительностью, то ее просто не поймут. Вот если она имеет статус, значит, сдает отчетность, проверяема и т. д., то есть ей можно доверять. В России в этом плане не такое однозначное отношение, конечно.

 

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

В.М.: Легко ли выбрать оптимальную организационно-правовую форму из множества?

И.Ч.: В какой-то степени работа юриста на этапе выбора формы и регистрации организации в России сложна. Юридическое лицо – всего-навсего коллективное образование, которое может быть отдельным участником хозяйственного оборота, имеет обособленное имущества и счета и от своего имени приобретает права и обязанности. В каких целях юридическое лицо функционирует, определяется учредителями в процессе деятельности.

Организационно-правовая форма – это условность. В некоторых странах форм всего несколько, как, например, в США или Германии. При этом там вообще нет отдельных форм для бизнеса и отдельных – для НКО. Регистрируешься в одной из существующих, после чего можешь получить некоммерческий статус. Например, общество с ограниченной ответственностью в Германии может быть как коммерческой, так и некоммерческой организацией. В Великобритании можно создать юридическое лицо в форме некоммерческой организации. Но за получением статуса благотворительной организации придется обратиться в специальный регулирующий орган – Комиссию по благотворительности.

В.М.: Почему мы пошли по другому пути?

И.Ч.: У нас исторически были какие-то формы, еще с советских времен – садоводческие товарищества, например. Потом был принят Гражданский кодекс РФ, частью первой которого введены разные формы НКО. После, в 1995 году, появился закон об общественных объединениях (82-ФЗ «Об общественных объединениях – прим. В.М.). Там появились формы, которых не было в ГК РФ. В 1996 году принят закон о НКО (7-ФЗ «О некоммерческих организациях» –прим. В.М.). Эти законы в некоторой степени друг другу противоречат.

В.М.: Может, все-таки стоит сократить количество форм, чтобы в них не путаться?

И.Ч.: Та или иная концепция заслуживает внимания. В Германии, Великобритании, США возможных форм всего несколько. Вообще, одна из самых распространенных для НКО в Европе и даже в мире форм – это фонд. Но там эта форма более гибкая. У нас же ни одну форму не получится использовать для всех организаций некоммерческого сектора. Работать как автономная некоммерческая организация во многих случаях нельзя, потому что она для оказания  услуг. Некоммерческое партнерство отстаивает интересы своих членов. Общественный фонд может быть учрежден только гражданами и другими общественными объединениями, а коммерческими организациями – не может. А обычный фонд, кстати, – может, и в этом одно из основных отличий между ними. И так далее. То есть мы создали большое количество форм с огромными ограничениями.

В новой редакции ГК сначала хотели прийти к уменьшению количества форм для НКО. Но мне кажется, что резко менять что-то смысла нет. Люди привыкли к существующим формам. В итоге принято компромиссное решение. Если ГК будет принят в том виде, в каком сейчас он находится в Госдуме, то в будущем можно будет зарегистрировать организации уже в меньшем количестве форм. Где это возможно, одни формы включат в себя другие. В частные учреждения войдут общественные учреждения, в фонды – общественные фонды и т. д., но в наименовании организация по-прежнему сможет использовать «общественный фонд», «общественное учреждение». При этом перерегистрации существующих НКО не потребуется.

 

ОПОРА НА ГРАЖДАН И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА

В.М: Можно сказать, что если НКО хочет быть устойчивой, то обязательно должна ориентироваться на поддержку населения?

И.Ч.: Я считаю, что да. Если мы под устойчивостью понимаем возможность долговременной уставной деятельности. Многие фонды существуют в Европе и США десятилетиями и имеют планы развития как минимум на 5–10 лет. Без поддержки населения это не удастся. Природа НКО – в создании общественных благ. Нельзя их создавать для тех, кому это не нужно, и не опираясь на тех, кто в них заинтересован. А это люди. И поддерживать деятельность НКО должны люди – не обязательно благополучатели, но те, кто живет в этом же обществе.

Общественные блага зависят от общественных финансов. Те, кто ориентирован на поддержку сообществ людей, имеют некую стабильность. У людей формируется привычка жертвовать организации определенную сумму с определенной периодичностью, они следят за ее деятельностью и воспринимают как свою организацию. В России НКО, к сожалению, такой массовой поддержкой не обладают. И это показатель развития общества в данный момент.

В.М.: Организации помощи детям и в России поддерживаются людьми, в том числе финансово. А вот собрать средства на лечение взрослых гораздо сложнее. Или на правозащиту…

И.Ч.: Это тоже уровень развития общества. В США некоммерческие организации собирают пожертвования на самые разные цели, например, на помощь бывшим заключенным. Все понимают, что такая деятельность важна. Если бывший заключенный не найдет себя в обществе, то это угроза для всех, кто его окружает. Деятельность самых разных НКО может быть полезна для многих людей.

 

ЭТИКА СБОРА СРЕДСТВ И КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ

В.М.: А надо смотреть, откуда пришли деньги? Тогда их будет меньше и мы сможем решить меньше проблем. С другой стороны, не могут же, например, экологи брать деньги на проекты у нефтяных компаний, с действиями которых борются…

И.Ч.: Спор вечный. Брать или не брать пожертвование – это право НКО. По ГК пожертвование можно вернуть. Некоторые бизнесмены, например, поддерживают те или иные проекты, чтобы пропиариться – это распространенная мотивация, расходы компаний должны быть экономически оправданы. Когда я возглавлял фонд (фонд «Саратовская губерния» – прим. В.М.), сотрудничал с такими предпринимателями. Генри Фонд и Чарльз Стюарт Мотт тоже, кстати, были жесткими капиталистами, у которых и речи не шло о 40-часовой рабочей неделе для работников и т.д. Тем не менее, они создали одни из крупнейших и эффективнейших благотворительных фондов. Вопрос этики всегда очень сложный. Я не считаю, что деньги нужно маркировать. И не уверен, что НКО стоит брать на себя роль судей. При этом, конечно, при наличии явного конфликта интересов жертвователя и получателя этические нормы должны действовать.

В.М.: Еще пример, связанный с правозащитными организациями. Могут ли они брать деньги у государства, от которого же и защищают своих подопечных? Что этичнее: сидеть без денег или взять их и допустить конфликт интересов?

И.Ч.: Не стоит использовать термин «государство», понимая под ним монстра с одной головой, двумя крыльями и на четырех ногах. Его нет! Это, скорее, как в том анекдоте – Змей Горыныч, который сидел на берегу и пел песни хором невпопад. Я считаю, что конфликт интересов – он в персоналиях. Да, возможно, у министра, отвечающего за ситуацию в местах отбытия наказаний за преступления, в данном случае будет конфликт интересов. Минюст России выдает субсидии Ассоциации юристов России на обеспечение участия в работе секретариата Европейского суда по правам человека и защищает интересы страны в этом суде. Если это же министерство будет выдавать субсидии еще и правозащитникам, которые будут отстаивать интересы граждан против России в этом же суде, получится, что из одного источника финансируются и адвокаты, и обвинители, и даже юристы секретариата.

В.М.: Когда комплекс мер, сейчас известный как федеральная программа поддержки СО НКО, только запускался, была развилка: гранты будет выдавать Минэкономразвития России или ряд министерств по своему профилю.

И.Ч.: Конфликт интересов во втором случае мог бы возникнуть, но я не утверждаю, что результат обязательно оказался бы плохим. Тому же Минздраву России финансировать общества защиты прав пациентов, может быть, было бы и логичнее – с точки зрения выгод не для конкретных людей и персоналий в министерстве, а для самой системы, так как, получая обратную связь, они могли бы ее совершенствовать. Логичнее с точки зрения общественного блага, но не управленческих функций одного человека, которому это прибавит работы. Конфликт, так или иначе, есть. Работать в своих интересах или в интересах общества? Это решает для себя человек, оказавшийся перед таким выбором. Поэтому лучше до такой ситуации не доводить.

Но в целом брать деньги от государственных структур на ту или иную деятельность НКО могут! Кстати, это мы в России используем понятие «государственный бюджет». В цивилизованном мире используют термин «общественные финансы». Это деньги граждан, налогоплательщиков, а не государств, правительств, министерств, ведомств и партий. И ими финансируются и Уполномоченный по правам человека, и аппарат Общественной палаты и многих общественных советов, и любые надзорные органы, которые следят за самим же государством, выполняют внутренние контрольные функции. Когда одна государственная структура контролирует другую, в этом же нет ничего странного? Защищать граждан и заниматься общественно полезной деятельностью на эти средства можно, как и на любые другие.

В.М.: И на иностранные, международные?

И.Ч.: Источники финансирования организации могут быть совершенно разными. Важная роль международных фондов заключалась в том, что именно они в массовом порядке внедряли в российскую практику проектный подход. Это на самом деле большой плюс.

В.М. А зачем им это?

И.Ч.: Вряд ли есть какая-то одна мотивация. Фонды Г. Форда, Ч. С. Мотта имеют мандат, который обозначен почти век назад. В соответствии с ним они действуют по всему миру. Фонд Билла Гейтса тоже действует во многих странах в рамках своего мандата. У каждого фонда есть приоритетные темы, которые он финансирует: права человека, гражданское общество, здравоохранение и т. д. Зачастую учредителями таких структур становились и становятся люди, которые воспринимают государственные границы как условные. Люди – они везде люди. Если интеллектуально развитый человек хочет после себя оставить что-то благое, то для него имеют значение в первую очередь люди и их проблемы. А не то, на какой они территории живут. Какая разница?

Между тем, к сожалению, я не раз наблюдал картину, когда полностью финансируемые из зарубежных источников фонды оказывались неустойчивыми. Я помню, как в Нижегородской области создавался фонд местного сообщества. Он полностью финансировался Великобританией. Фонд работал хорошо, но «умер» сразу после завершения гранта, так как  практически не занимался переориентацией на местные источники, свое население и бизнес.

В.М.: В конечном счете, ориентация на свое – всегда положительный тренд…

И.Ч.: Думаю, да. Но сейчас это происходит в режиме шоковой терапии. Люди, которые занимались общественной деятельностью, столкнулись со сложностями, но я верю, что они от нее не откажутся и найдут себя. Жизнь после исхода иностранных и международных фондов не остановится. Да, из-за этого свернутся многие хорошие проекты, но это не убьет некоммерческий сектор. Если бы убило, это бы означало только одно: сектора не было.

 

ЦЕЛЕВЫЕ КАПИТАЛЫ

В.М.: По аналогии с действующими в мире эндаументами в России появились целевые капиталы. Кому в первую очередь полезен этот инструмент?

И.Ч.: У кого самые крупные в мире эндаументы? У университетов. Так же и у нас. Логика совершенно понятна. Они получают финансирование от своих выпускников, просто состоятельных людей. Кроме того, крупные эндаументы есть у частных фондов – Б. Гейтса, Дж. и К. МакАртуров, Г. Форда, Ч. С. Мотта и других. Деньги, вложенные в эндаументы, приносят доход и пользу и тогда, когда человека уже нет. Еще эндаументы есть у фондов местных сообществ. Иногда они совсем небольшие, на несколько миллионов долларов, дают скромный доход. Из-за этого в штате таких фондов может работать всего один человек, а остальные – волонтеры. Но все равно такая организация – устойчивая, будет выдавать микрогранты на проекты местного сообщества и спустя много лет. В Италии технология эндаументов используется для финансирования музеев, культурных объектов, но, к сожалению, многие из них «подкосил» финансовый кризис. Средства эндаументов инвестировались в очень рискованные продукты.

В.М.: А для многих ли организаций российского некоммерческого сектора это актуально? Если средств им не всегда хватает даже на решение текущих проблем?

И.Ч.: Эндаументы можно использовать везде, где есть возможность собрать средства. В России же многие, действительно, предпочитают все привлеченные средства тратить сегодня и сейчас. Но завтра проблем меньше не станет. И никаких ресурсов не хватит, чтобы их решить полностью. Все равно будут больные дети, инвалиды и люди, нуждающиеся в поддержке.

Нужно идти от задачи. Хочешь помочь всем, кому возможно, сегодня и сейчас – одни инструменты, хочешь создать устойчивую структуру – нужно ориентироваться на устойчивые модели, например, эндаумент. Потому что сегодня у тебя есть поддержка, а завтра ее может и не быть. И спасет только некая «подушка безопасности».

Конечно, это сложная психологическая дилемма. И оптимальное решение все равно не будет идеальным. И в одном, и в другом случае кому-то помочь не удастся…

В.М.: Может организация быть устойчивой без целевого капитала?

И.Ч.: Может, конечно, это же всего лишь один из инструментов.

 

БАНКОВСКИЕ ПРОДУКТЫ ДЛЯ НКО

В.М.: Кредиты и займы для НКО – этот инструмент в России практически не используется…

И.Ч.: В мире используется. В качестве обеспечения НКО не могут показывать целевые деньги, только активы, помещения. Но в Европе или США могут дать деньги под имя организации, которая существует, например, 50 лет. У нас такого нет, так как у Центрального банка России очень жесткие требования по обеспечению. Любой банк, конечно, может на свой страх и риск дать необеспеченный кредит, но ему это невыгодно, поскольку на сумму этого кредита он должен будет самостоятельно создать резерв. Получается, фактически выдать два кредита…

В.М.: А можно размещать целевые деньги на депозитах, в ценных бумагах? Это целевое использование?

И.Ч.: Это предмет договоренностей с донором. Мое частное мнение – можно и нужно. Если ты знаешь, что какое-то время не будешь использовать часть средств, глупо не разместить их на депозите. Ведь на этом ты заработаешь дополнительные деньги, это очень надежное вложение. Если же деньги лежат без движения, то ты неэффективно используешь ресурсы организации. Но я против того, чтобы вкладывать целевые средства в ценные бумаги, – это уже риск, игра. Разве что в государственные ценные бумаги.

Налоговые органы смотрят на такие действие НКО лояльно, если, получив доход, они заплатили с него налог. А Минюст, насколько я знаю практику их проверок, порой выносит представления о недопустимости таких действий.

В.М.: А они вправе это оценивать?

И.Ч.: У Минюста слишком широкие дискреционные полномочия – может проверять соблюдение закона. А в законе речь идет и об использовании имущества НКО.

 

РОЛЬ УСТАВА

В.М.: Многие, регистрируя организацию, подходят к написанию устава очень формально. Зачем он вообще организации?

И.Ч.: Считается, что если организация создается одним человеком, то устав не нужен – это распространенная международная практика. У нас устав нужен во всех случаях. Это документ, который определяет, кем управляется организация, какие у нее есть органы, с какими полномочиями и исключительными компетенциями, какова процедура принятия решений. Например, можно прописать, сколько голосов нужно для принятия решения по тому или иному вопросу коллегиальным органом. Или что любая сделка директора на сумму свыше такой-то должна быть одобрена коллегиальным органом управления, то есть ограничить правоспособность директора. Чтобы не дать единоличному органу слишком большие полномочия по управлению деньгами, другим имуществом.

В.М.: Конституция организации?

И.Ч.: Да. Для НКО это важно, поскольку устав определяет, как участники организации, члены и учредители могут влиять на управление организацией. В уставе все может быть подробно прописано – или не прописано. Это уже право каждой конкретной организации. Но устав – это декларация, иногда он не соблюдается. Тогда люди могут идти в суд и принуждать организацию к его исполнению. Например, принято решение с нарушением процедуры, и в суде обжалуется протокольное решение организации.

Минэкономразвития поддерживает подход, что должны быть типовые уставы – для тех, кто еще не понимает всех этих нюансов. Не нужно бездумно копировать чужой, возможно, не самый грамотный устав – ты просто присоединяешься к рекомендованному, базовому. Это важно, так как сегодня Минюст проводит при регистрации НКО экспертизу устава. И если сочтет, что он в какой-то части не соответствует законодательству, то в регистрации НКО будет отказано.

В.М.: Что делать в этом случае?

И.Ч.: Внести изменения в устав или обжаловать действия Минюста. Если появятся типовые уставы, то для присоединяющихся к ним такой проблемы в принципе не будет.

 

СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА

В.М.: Если права НКО нарушены, стоит ли ей идти в суд?

И.Ч.: Можно оспаривать позицию Минюста при проверках, само проведение проверок, это нормальная практика для НКО, и этим можно и нужно заниматься в России.

В.М.: Распространенная проблема – выселение НКО из государственных и муниципальных помещений…

И.Ч.: Есть организация, которая с такой проблемой дошла до Высшего арбитражного суда. У нее было помещение на праве аренды, а муниципалитет продал его частной компании. И НКО решила судиться. Проиграла разбирательство в первой инстанции, но потом ее правоту подтвердили апелляция, кассация и ВАС. Они подтвердили, что помещение, переданное НКО, в случае если она изъявляет желание занимать его дальше, не может быть отчуждено в частную собственность. Независимо от того, включено это помещение в перечни для использования исключительно некоммерческими организациями или нет. Это пример работы механизма судебной защиты.

В.М.: А другая организация в аналогичном споре в суде может на это решение ссылаться?

И.Ч.: Может. Это дело № А32-9860/2011. У нас нет прецедентов, то есть такие решения не становятся нормами права. Но должно быть единообразие судебной практики. Суд не может противоречить ранее вынесенным решениям.

В.М.: Часто организации, когда их выселяют, первым делом звонят или пишут письма чиновникам, в Общественную палату РФ и т. д. и в панике сообщают: «Нам позвонили и сказали выметаться!»…

И.Ч.: Они не могут такую информацию получать по телефону. Уведомление, которым их информируют о выселении, должно быть законным. Если это некое официальное решение органа государственной или муниципальной власти, то оно может быть оспорено в арбитражном суде. Обжалование действий органов власти – это дела особой категории, заявления по ним должны быть поданы в течение трех месяцев с момента принятия оспариваемого решения или совершения действия. Здесь очень важно не упустить время.

В законе о защите конкуренции (135-ФЗ «О защите конкуренции» – прим. В.М.) прописан механизм продления аренды имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Там написано, что можно обратиться с просьбой продлить арендные отношения, если в предыдущий период ты своевременно вносил арендную плату и если договором не предусмотрено иное. Нужно внимательно читать договоры! Если договор аренды закончился, а организация не обратилась официально за его продлением или, обратившись, но не получив ответ в течение 30 дней, вовремя не обжаловала бездействие по рассмотрению своего заявления, то сделать что-то в рамках правового поля сложно.

Бессмысленно на словах говорить «хочу остаться». Законодательством предусмотрены формальные процедуры, знать о них и не выходить за пределы – в интересах самих некоммерческих организаций.
* Илья Чукалин – юрист, учредитель Фонда «Саратовская губерния» – первого в Саратовской области грантодающего фонда, созданного по технологии community foundation (фонда местного сообщества).

В настоящее время И. Чукалин – заместитель директора Департамента инновационного развития Министерства экономического развития Российской Федерации